| D-Bundestag 16.Wahlperiode |
BeamtenStG (3) |
Drs 16/4027 21.01.07 |
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(BT-Drucksache 16/4037 S.42-48)
Der Bundesrat hat in seiner 829. Sitzung am 15. Dezember 2006 beschlossen, zu dem Gesetzentwurf gemas Artikel 76 Abs. 2 des Grundgesetzes wie folgt Stellung zu nehmen:
a) 4 ist wie folgt zu fassen:
4 Arten des Beamtenverhaltnisses
Das Beamtenverhaltnis kann begrundet werden
auf Lebenszeit, wenn eine dauernde Verwendung fur Aufgaben im Sinne des 3 Abs. 2 erfolgen soll,
a) eine Verwendung fur Aufgaben im Sinne des 3 Abs. 2 auf bestimmte Dauer erfolgen soll oder
b) ein Amt mit leitender Funktion zunachst auf bestimmte Zeit ubertragen werden soll,
a) zur spateren Verwendung auf Lebenszeit oder
b) zur Ubertragung eines Amts mit leitender Funktion eine Probezeit zuruckzulegen ist oder
a) ein Vorbereitungsdienst abzuleisten ist oder
b) nur vorubergehend Aufgaben im Sinne des 3 Abs. 2 wahrgenommen werden sollen.
Das Beamtenverhaltnis auf Lebenszeit bildet die Re- gel.
b) In 5 Abs. 1 sind die Worter "hoheitliche Aufgaben" durch die Worter "Aufgaben im Sinne des 3 Abs. 2" zu ersetzen.
B e g r ü n d u n g
Masgeblich fur die Berufung in das Beamtenverhaltnis ist, dass Aufgaben im Sinne des 3 Abs. 2 des Entwurfs wahrgenommen werden sollen, namlich hoheitsrechtliche Aufgaben oder solche, die aus Gründen der Sicherung des Staates oder des öffentlichen Lebens nicht ausschlieslich Personen ubertragen werden durfen, die in einem privatrechtlichen Arbeitsverhaltnis stehen. Die bisherigen Regelungen lassen diesen Aufgabenbezug beim Beamtenverhaltnis auf Lebenszeit und auf Zeit ganz vermissen und nennen beim Beamtenverhältnis auf Widerruf und beim Ehrenbeamtenverhältnis nur hoheitliche Aufgaben. Dies beruht darauf, dass der Entwurf zunachst keine dem 2 Abs.2 BRRG entsprechende Regelung enthielt, an die angeknüpft werden konnte. Nachdem in 3 Abs.2 des Entwurfs nunmehr doch eine solche Regelung aufgenommen wurde, sollte auch der Bezug auf diese Aufgaben in den 4 und 5 wiederhergestellt werden. Dies macht die Regelungen insgesamt stimmiger.
a) In der Inhaltsubersicht sind die Angaben zu den Abschnitten 3 und 4 wie folgt zu fassen:
Abschnitt 3
Abordnung und Versetzung zwischen den Landern und von einem Land in die Bundesverwaltung
13 Grundsatz
14 Abordnung
15 Versetzung
Abschnitt 4
Zuweisung einer Tätigkeit bei anderen Einrichtungen und Umbildung von Körperschaften
16 Umbildung einer Korperschaft
17 Rechtsfolgen der Umbildung
18 Rechtsstellung der Beamtinnen und Beamten
19 Rechtsstellung der Versorgungsempfangerinnen und Versorgungsempfänger
20 Verteilung der Versorgungslasten
21 Zuweisung".
b) Vor 13 ist die Überschrift von Abschnitt 3 wie folgt zu fassen:
Abschnitt 3
Abordnung und Versetzung zwischen den Ländern und von einem Land in die Bundesverwaltung".
c) 13 ist wie folgt zu fassen:
" 13 Grundsatz
Die Vorschriften des nachfolgenden Abschnitts gelten nur bei landesubergreifender Abordnung oder Versetzung sowie bei einer Abordnung oder Versetzung aus einem Land in die Bundesverwaltung. 20 gilt entsprechend."g
d) Vor 16 ist folgende Überschrift von Abschnitt 4 einzufügen:
Abschnitt 4
Zuweisung einer Tätigkeit bei anderen Einrichtungen und Umbildung von Körperschaften".
e) Vor 21 ist die Überschrift von Abschnitt 4 zu streichen.
B e g r ü n d u n g
Hier hat der Bund eine Gesetzgebungspflicht, die sich daraus ergibt, dass mangels ausdrucklicher Benennung des Statusrechts (Artikel 74 Abs. 1 Nr. 27 GG) in Artikel 72 Abs. 2 GG die Wahrung der Rechtseinheit in diesem Bereich per se umfassende Bundesregelungen erfordert. Der Gesetzentwurf geht bis auf wenige Normen nicht über die zu erwartende Regelungskompetenz aus den Artikeln 72, 74 Abs. 1 Nr. 27 hinaus. Hinsichtlich der Statusrechte und -pflichten durften vielmehr noch Regelungsspielräume, wenn nicht sogar eine Regelungspflicht zugunsten des Bundes bestehen. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
Nachweislich der Gesetzesbegrundung sind Statusrechte und -pflichten nicht abschliesend bestimmt, sondern ge- mas der in Bezug genommenen Vereinbarung der Koali- tionspartner vom 18. November 2005 gehoren dazu ins- besondere:
Wesen, Voraussetzen, Rechtsform der Begrundung, Arten, Dauer sowie Nichtigkeits- und Rucknahme- grunde des Dienstverhaltnisses
und
Allein diese beiden offenen Begriffe lassen erkennen, dass sich aus der Verfassung keine besondere Eingrenzung der Regelungsbefugnis des Bundes hinsichtlich der Statusrechte und -pflichten ergibt. Dafur spricht dann auch, dass gemas der Gesetzesbegrundung diese bundeseinheitlichen Statusregelungen insbesondere dazu dienen sollen, die landerübergreifende Mobilitat der Bediensteten zu sichern. Der Bund ist also in der Pflicht, seine Gesetzgebungskompetenz auszunutzen, um dieses Verfassungsziel zu erreichen.
Dies wird nicht nur aus der zitierten Begrundung zu der Verfassungsanderung deutlich. Ganz besonders deutlich wird es vielmehr aus dem Umstand, dass die von Artikel 74 Abs. 1 Nr. 27 GG erfassten Gebiete zu denen gehoren, die durch die Neuformulierung in Artikel 72 Abs. 2 GG einheitlich geregelt werden mussen. Es kommt nicht einmal im Einzelfall darauf an, ob die Regelung tatsächlich konkret zur Wahrung der Rechtseinheit erforderlich ist. Ihre Erforderlichkeit ist insoweit vielmehr implizit. Dazu heist es in der Begründung zur Änderung des Artikels 72 GG in der Bundesratsdrucksache 178/06:
"Damit werden die ubrigen Materien [wozu auch unter anderem die Statusrechte und -pflichten der Beamtinnen und Beamten gehoren] des Artikels 74 Abs. 1, bei denen es nach ubereinstimmender Auffassung von Bund und Landern einer Prufung der Erforderlichkeit bundesgesetzlicher Regelung nicht mehr bedarf, von Artikel 72 Abs. 2 ausgenommen."
Dieser Begrundung ist nichts hinzuzufugen. Sie macht klar, dass die Regelung der Statusrechte und -pflichten der Beamtinnen und Beamten der Lander, Gemeinden und anderer Korperschaften des öffentlichen Rechts aus sich heraus erforderlich ist, um im gesamtstaatlichen Interesse die Rechtseinheit im Bereich des Beamtenrechts zu wahren. Das bedeutet, dass der Bund nicht nur ein Regelungsrecht, sondern eine Regelungspflicht hat, die unbeschadet der konkreten Erforderlichkeit der bundesgesetzlichen Regelung besteht. Mithin ware es nach diesseitiger Auffassung unzulässig, das Statusrecht in den Landern auf die Regelung von Eckpunkten zu begrenzen und die Ausgestaltung weitgehend den Landern zu uberlassen. Durch die Anderung der systematischen Stellung der Regelungen fur die Umbildung von Körperschaften soll klargestellt werden, dass auch landesinterne Umbildungen im Beamtenstatusgesetz abschliesend ge- regelt werden. Es gibt kaum einen erheblicheren Eingriff in den Status einer Beamtin oder eines Beamten als den aufgezwungenen Dienstherrnwechsel durch Körperschaftsumbildung. Die dafur geltenden Normen mussen zur Wahrung der Einheitlichkeit des Beamtenrechts daher bei allen Dienstherren gelten. Aus u. a. diesem Grunde waren sie auch bisher im Kapitel II des Beamtenrechtsrahmengesetzes aufgenommen (vgl. Bundestagsdrucksache 2/1549 vom 4. Juli 1955, S. 62:"... In die Regelung sind im Interesse eines gleichmasigen Schut- zes der Beamten gegenuber den Nachteilen eines un- freiwilligen Dienstherrnwechsels auch die Falle einbe- zogen, in denen die Umbildung einer Korperschaft auf den Bereich eines Landes oder des Bundes beschrankt bleibt".)
Des Weiteren liegt auch ein Wertungswiderspruch darin, dass die Regelung der Zuweisung ( 21) zu Recht auch die Falle von Zuweisungen mit landesinternen Auswirkungen umfasst, wahrend die Regelungen über Körperschaftsumbildungen ( 16 ff.) die Fälle mit lediglich landesinternen Auswirkungen nicht umfassen.
Der Bundesrat bittet, im weiteren Gesetzgebungsverfahren die Formulierung der 14 und 15 dahingehend zu prüfen, ob die mit dem vorliegenden Gesetzentwurf beabsichtigte Mobilitat der Beamten bei Abordnungen und Versetzungen tatsachlich erreicht wird.
B e g r ü n d u n g
Ziel des Gesetzentwurfs sind eine Vereinheitlichung und Modernisierung der statusrechtlichen Grundstrukturen, um die Mobilität insbesondere bei einem Dienstherrnwechsel zu gewahrleisten. Aufgrund der verwendeten Formulierungen wird dieses Ziel jedoch zum Teil gerade verfehlt.In den 14 und 15 d. E. ist von "demselben Grund- gehalt" die Rede. Da es in diesem Abschnitt jedoch um den landesübergreifenden Wechsel von Beamten und den Wechsel vom Land in die Bundesverwaltung geht, Bund und Länder aber künftig unterschiedliches Besoldungsrecht haben werden, kann es "dasselbe Grundgehalt" nicht mehr geben. Dies wird allenfalls noch bei einem landesinternen Dienstherrnwechsel der Fall sein. Hier empfiehlt sich die Verwendung eines offeneren Begriffs, z. B. "vergleichbares Grundgehalt" oder die in 18 d. E. verwendete Formulierung "gleich zu bewertendes Amt".
Dessen ungeachtet ist fraglich, ob der derzeit vorgesehene Regelungsumfang der beiden Vorschriften ausreicht, um die mit dem Gesetzentwurf beabsichtigte Forderung der Mobilität bei einem Dienstherrnwechsel zu gewahrleisten. Die geplante Möglichkeit der Versetzung "ohne Zustimmung" des Beamten dürfte vor dem Hintergrund des Föderalismus rechtlich problematisch sein. Selbst die Voraussetzung eines vergleichbaren Grundgehalts (s. o.) dürfte kaum ein ausreichender Schutz zugunsten des Beamten sein, da sich die übrigen finanziellen Leistungen (variable Besoldungsleistungen, Krankenfürsorge, Versorgung) in Zukunft ganz erheblich unterscheiden können und werden, so dass trotz vergleichbarer Grundgehälter die Versetzung für den Beamten ganz erhebliche finanzielle Nachteile haben kann. Eine sinnvolle bundeseinheitliche Regelung Dienstherrn übergreifender Abordnungen und Versetzungen unter der künftigen Kompetenzverteilung im Besoldungs- und Versorgungsrecht wird möglicherweise nicht mehr realisierbar sein.
20 ist zu streichen.
B e g r ü n d u n g
Bei der Regelung der Verteilung der Versorgungslasten bei Dienstherrenwechsel handelt sich nicht um eine ausschlieslich statusrechtliche Regelung, sondern um eine in das Versorgungsrecht und die Finanzbeziehungen zwischen verschiedenen Dienstherrn hineingreifende Vorschrift. Dafur hat der Bund nach Umsetzung der Foderalismusreform keine Gesetzgebungskompetenz.
In 21 Abs. 1 Nr. 1 sind nach den Wörtern "ohne Dienstherrneigenschaft" die Wörter "oder bei einer öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaft" einzufugen.
B e g r ü n d u n g
Durch die Erganzung soll klargestellt werden, dass der Anwendungsbereich der Vorschrift mit dem Anwendungsbereich der bisherigen Vorschrift des 123a BRRG ubereinstimmt und trotz ihrer Dienstherrneigenschaft auch die öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaften erfasst. Als Kriterium zur Abgrenzung, bei welchen Institutionen eine Zuweisung möglich ist, diente bisher der Anwendungsbereich des Beamtenrechtsrahmengesetzes, von dem die öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaften nicht erfasst sind ( 135 Satz 1 BRRG). Nach 123a BRRG können Beamte in den Ländern daher auch bei den öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaften zugewiesen werden.
Künftig wird der Bund nicht unter den Anwendungsbereich des Beamtenstatusgesetzes fallen. Da eine Zuweisung an den Bund nicht moglich sein soll, muss auf das bisherige Abgrenzungskriterium verzichtet werden. Es soll stattdessen die Art der Einrichtung genannt werden, bei der eine Zuweisung moglich ist.
Dabei ergibt sich ein schwieriges, nur bei vertiefter Kenntnis der verfassungsrechtlichen Lage lösbares Abgrenzungsproblem: Der Begriff der Dienstherrneigenschaft nach Absatz 1 Nr. 1 erfasst auch den Bund und ist daher weiter als der Begriff der Dienstherrnfähigkeit nach den 1, 2 dieses Gesetzes. Andererseits sind die öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaften zwar Dienstherren, bei genauer Auslegung allerdings nicht Dienstherren im Sinne der Nummer 1, weil dieser Begriff nur die Dienstherren nach klassischem öffentlichem Dienstrecht erfasst.
Das Beamtenstatusgesetz wird künftig von vielen Dienst- herren in den Ländern unmittelbar angewandt werden. Es ist deshalb ein Bedürfnis der Praxis klarzustellen, dass eine Zuweisung beim Bund als Dienstherrn zwar ausgeschlossen, eine Zuweisung bei einer öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaft trotz ihrer Eigenschaft als kirchlicher Dienstherr hingegen weiterhin möglich ist.
In 23 ist nach Absatz 2 folgender Absatz 2a einzufugen:
"(2a) Die Beamtin oder der Beamte ist mit der Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Zeit aus einem anderen Beamtenverhältnis bei demselben Dienstherrn entlassen, soweit das Landesrecht keine abweichenden Regelungen trifft."
B e g r ü n d u n g
Die Beendigung des Beamtenverhaltnisses durch Entlassung gehört zu den elementaren statusrechtlichen Regelungen. Da in dem Gesetzentwurf insgesamt die Entlassung als Beendigungsgrund geregelt ist, stellt sich die Frage, ob dem Landesgesetzgeber hier noch Spielräume für eigenständige Entlassungstatbestände bleiben. Dies ist im Hinblick auf die genannte hohe Statusrelevanz eher zweifelhaft. Es muss daher eine dem früheren 98 BRRG entsprechende Regelung aufgenommen werden.
In 23 Abs. 3 sind die Wörter "oder mit Beendigung der vorübergehend wahrgenommenen Aufgaben" zu streichen.
B e g r ü n d u n g
Die Entlassung aus dem Beamtenverhaltnis auf Widerruf kraft Gesetzes ist hinsichtlich der Bedingung "Beendigung der vorübergehend wahrgenommenen Aufgaben" eine zu unbestimmte Regelung. In der Regel wird es einer Feststellung bedürfen, dass die vorübergehend wahrgenommenen Aufgaben beendet sind.
Vielmehr ist bei Beamtenverhaltnissen auf Widerruf, die nach 4 Nr. 3 Buchstabe b zur vorubergehenden Wahrnahme hoheitlicher Aufgaben begrundet werden, die Entlassung durch Verwaltungsakt sinnvoll und nach 24 Abs. 4 BeamtStG auch jederzeit moglich. Damit kann der Dienstherr entscheiden, wann die wahrgenommenen Aufgaben tatsächlich beendet sind und somit die Voraussetzung für das auf Widerruf begründete Beamtenverhältnis entfällt.
Dem 31 Abs. 1 ist folgender Satz anzufugen:
"Die Ämter nach Satz 1 sind durch Landesrecht zu be- stimmen."
B e g r ü n d u n g
Es bedarf der ausdrücklichen Klarstellung im Gesetzestext, dass die Ämter der "politischen Beamten" durch den Landesgesetzgeber festzulegen sind. Aus dem bisherigen Gesetzestext wird nicht hinreichend deutlich, dass dies keine Frage der Auslegung durch den Rechtsanwender ist.
Dem 32 Abs. 2 ist folgender Satz anzufügen:
"Für erneute Berufungen nach Satz 1, die weniger als fünf Jahre vor Erreichen der Altersgrenze ( 26) wirksam wurden, konnen durch Landesrecht abweichende Regelungen getroffen werden."
B e g r ü n d u n g
Aus der Vorschrift des 32 Abs. 2 folgt nicht nur ein Reaktivierungsanspruch fur die Beamtin oder den Beamten, sondern gleichzeitig eine uneingeschrankte Reaktivierungspflicht seitens des Dienstherrn. Diese stringente Regelung wird grundsatzlich begrüst.
Bei der in 32 Abs. 2 genannten Eignung ist zu berück- sichtigen, dass Beamtinnen und Beamte stets fur ein Amt geeignet sind, das dem zuletzt innegehabten Amt ihrer Laufbahn entspricht.
Ein Vertrauensschutz der in den einstweiligen Ruhestand versetzten Beamtin oder des in den einstweiligen Ruhestand versetzten Beamten auf Verbleiben im einstweiligen Ruhestand besteht nicht. Jedoch kann es fur die Dienststellen zu unsachgemäsen Besetzungsnotwendigkeiten kommen, da die Vorschrift ausnahmslos gilt.
Soweit es sich um lebensältere Personen im Sinne der vorgeschlagenen ergänzenden Regelung handelt, die sich zudem u. U. bereits längere Zeit im einstweiligen Ruhestand befunden haben, konnen sich in der Wirkung auf die jeweilige Organisation erhebliche Probleme ergeben, insbesondere bei der Besetzung von Ämtern mit leitender Funktion (beispielsweise Behördenleitungen) oder bei der Besetzung von Dienstposten mit notwendigem hochspezialisierten Fachwissen.
Mit der vorgeschlagenen Ergänzung der Vorschrift wird es dem Landesrecht ermöglicht, für den genannten Personenkreis in einem engen Rahmen entsprechend der vorstehenden Gründe weitergehende Regelungen zu treffen, die diesen Besonderheiten Rechnung tragen.
Dem 32 ist folgender Absatz 3 anzufügen:
"(3) 30 Abs. 6 gilt entsprechend."
B e g r ü n d u n g
Fur Beamtinnen und Beamte auf Lebenszeit im Sinne des 31 Abs. 1 gilt 30 Abs. 6 entsprechend ( 30 Abs. 3 Satz 2). Danach gilt das frühere Beamtenverhältnis bei erneuter Berufung der nach 31 Abs. 1 in den einstweiligen Ruhestand versetzten Beamtinnen und Beamten als fortgesetzt.
Eine entsprechende Regelung für in den einstweiligen Ruhestand versetzte Beamtinnen und Beamte auf Lebenszeit im Sinne des 32 Abs. 1 fehlt. Ein sachlicher Grund, der in der Frage der Fortsetzung des früheren Beamtenverhaltnisses eine Differenzierung gegenüber den Beamtinnen und Beamten auf Lebenszeit nach 31 Abs. 1 gebieten wurde, ist nicht erkennbar. 32 ist daher wie vorgeschlagen zu ändern.
In 39 ist nach Absatz 1 folgender Absatz 1a einzufügen:
"(1a) In den Fallen, in denen Beamtinnen und Beamte erklären, dass sie aus Glaubens- oder Gewissensgründen keinen Eid leisten wollen, kann für diese an Stelle des Eides ein Gelöbnis zugelassen werden."
B e g r ü n d u n g
Der Gesetzentwurf trägt den Personen im Sinne der Ergänzung nicht ausreichend Rechnung, die aufgrund ihrer Religion keinen Eid leisten wollen. Auch aufgrund von Landesrecht wäre keine Berücksichtigung der diesbezüglichen Belange möglich, da im BeamtStG eine abschliesende Regelung über die Notwendigkeit der Eidesleistung sowie der Ausnahme (Absatz 2 - alt) vorgesehen ist.
Von Personen, die zu Recht aus Glaubens- und Gewissensgründen die Leistung eines Eides verweigern, kann zwar ein feierliches Versprechen verlangt werden, das inhaltlich der Eidesformel entspricht, allerdings muss dieses Versprechen nicht in Form eines Eides abgegeben werden. Nach Artikel 4 GG besteht die rechtliche Notwendigkeit zur Glaubens- und Gewissensfreiheit, so dass die Abhaltung eines Gelöbnisses denen zuzubilligen ist, die sich sonst in ihrer Religionsfreiheit beschrankt sahen. Im Ausnahmefall tritt die beamtenrechtliche Pflicht zur Leistung eines Diensteides hinter das Grundrecht der Glaubens- und Gewissensfreiheit zurück. Der Vorrang der Glaubens- und Gewissensfreiheit modifiziert ggf. die beamtenrechtliche Eidespflicht dahin, dass der Beamte statt der Worte "Ich schwöre" eine andere, mit seinem Glauben und Gewissen vereinbare Form der Beteuerung gebrauchen kann.
Derzeit enthalten alle Beamtengesetze eine dementsprechende Regelung. Es bedarf einer Ergänzung des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG). Durch den Ersatz des Diensteides durch ein inhaltlich entsprechendes Gelöbnis wird dem mit dem Diensteid verfolgten Zweck unter besonderer Berücksichtigung des Glaubens der Beamtinnen und Beamten entsprochen.
41 ist wie folgt zu fassen:
" 41 Nebentatigkeit
Eine Nebentatigkeit kann unter Erlaubnis- oder Ver- botsvorbehalt gestellt werden."
B e g r ü n d u n g
Die Entwurfsfassung der Vorschrift über Nebentätigkeiten schreibt den Ländern einen Verfahrensstandard vor, indem sie dazu verpflichtet, für die Bewilligung von Nebentätigkeiten grundsätzlich ein Genehmigungsverfahren vorzusehen. Die zwingende Vorgabe eines Verfahrensstandards steht dem Ziel der Föderalismusreform, bürokratische Hemmnisse abzubauen, entgegen.
Der Regelungsvorschlag berücksichtigt, dass Beamte nach Artikel 2 Abs. 1, Artikel 12 Abs. 1 GG zur Ausübung von Nebentätigkeiten grundsätzlich berechtigt sind. Diese Rechte können jedoch im Hinblick auf die Hingabe- und Treuepflicht des Beamten nach Artikel 33 Abs. 5 GG eingeschränkt werden. Bestimmte Tätigkeiten stehen dabei unter besonderem verfassungsrechtlichen Schutz (z. B. Artikel 5 Abs. 3, Artikel 9 Abs. 3 GG).
Welchen Einschränkungen die Ausübung von Nebentätigkeiten im Einzelnen unterliegt, soll ebenso den Ländern zur Regelung überlassen bleiben wie die Ausgestaltung des Verfahrens.
48 Abs. 2 ist wie folgt zu fassen:
"(2) Bei Ruhestandsbeamtinnen und -beamten oder früheren Beamtinnen und Beamten mit Versorgungsbezügen gilt es als Dienstvergehen, wenn sie sich gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes betätigen oder an Bestrebungen teilnehmen, die darauf abzielen, den Bestand oder die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland zu beeinträchtigen, oder wenn sie schuldhaft gegen die in den 38, 42 und 43 bestimmten Pflichten verstosen. Bei sonstigen früheren Beamtinnen und Beamten gilt es als Dienstvergehen, wenn sie schuldhaft gegen die in den 38, 42 und 43 bestimmten Pflichten verstosen. Für Beamtinnen und Beamte nach den Satzen 1 und 2 können durch Landesrecht weitere Handlungen festgelegt werden, die als Dienstvergehen gelten."
B e g r ü n d u n g
Die disziplinarrechtlichen Vorschriften des Bundes und der Länder sehen vor, dass auch solche früheren Beamten, die sich weder im Ruhestand befinden noch in einer sonstigen versorgungsrechtlichen Beziehung zu ihrem früheren Dienstherrn stehen, fur den schuldhaften Verstos gegen nachwirkende beamtenrechtliche Pflichten dienstrechtlich belangt werden konnen, wenn sie ein neues Beamtenverhältnis begründet haben. Diese Regelungen sind von der Öffnungsklausel des Absatzes 2 Satz 2 fur die Gesetzgebung der Lander nicht erfasst und waren künftig bundesrechtswidrig.
Praktische Bedeutung haben diese Regelungen vor allem fur Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst, die regelmäsig mit Abschluss ihrer Ausbildung aus dem Beamtenverhältnis ausscheiden und alsbald ein neues Beamtenverhältnis auf Probe bei ihrem künftigen Dienstherrn begründen. Verstöst ein solcher Beamter nach Beendigung seines Beamtenverhältnisses auf Widerruf z. B. gegen die nachwirkende Verschwiegenheitspflicht nach 38 BeamtStG und wird er danach zum Beamten auf Probe ernannt, kann er für den Pflichtenverstos nur auf der Grundlage der genannten Vorschriften dienstrechtlich belangt werden. Gleiches gilt fur Beamte auf Zeit oder sonstige Beamte, bei denen mehrere Beamtenverhältnisse aufeinander folgen.
Es handelt sich bei den genannten Vorschriften - entgegen ihrem Standort im Disziplinarverfahrensrecht - um Regelungen des materiellen Disziplinarrechts, indem der Begriff des Dienstvergehens erweitert wird. Künftig soll daher eine entsprechende Regelung im Beamtenstatusgesetz vorgesehen werden (Satz 2). Die danach erforderliche Anpassung in den Disziplinargesetzen und -ordnungen der Länder kann im Zuge der allgemeinen Anpassung an das Beamtenstatusgesetz erfolgen.
Zugleich sollen die Vorschriften inhaltlich berichtigt werden: Bisher wird auf den für Ruhestandsbeamte geltenden Dienstvergehensbegriff verwiesen, der auch Verstöse gegen die beamtenrechtliche Pflicht zur Verfassungstreue umfasst. Diese Pflicht wirkt jedoch bei früheren Beamten, die in keiner versorgungsrechtlichen Beziehung zu ihrem früheren Dienstherrn stehen, nicht nach. Bei diesen Beamten soll der Begriff des Dienstvergehens daher auf Verstöse gegen diejenigen Pflichten beschränkt werden, die für alle früheren Beamten gelten.
Auserdem soll schon im Wortlaut klargestellt werden, dass - wie bei den aktiven Beamten (Absatz 1) - nur schuldhafte Pflichtverstöse als Dienstvergehen gelten.
Schlieslich soll auch die Öffnungsklausel für die Gesetzgebung der Länder auf frühere Beamte ohne versorgungsrechtliche Beziehung zu ihrem früheren Dienstherrn erweitert werden.
Nach Abschnitt 9 ist folgender Abschnitt 9a einzufugen:
"Abschnitt 9a
Sonderregelungen fur wissenschaftliches Hochschulpersonal
62a Sonderregelungen fur Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer
Abweichend von den 14 und 15 konnen Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer nur mit ihrer Zustimmung in den Bereich eines Dienstherrn eines anderen Landes oder des Bundes abgeordnet oder versetzt werden. Abordnung oder Versetzung im Sinne von Satz 1 sind auch ohne Zustimmung der Hochschullehrerinnen oder Hochschullehrer zulässig, wenn die Hochschule oder die Hochschuleinrichtung, an der sie tätig sind, aufgelöst oder mit einer anderen Hochschule zusammengeschlossen wird oder wenn die Studien- oder Fachrichtung, in der sie tätig sind, ganz oder teilweise aufgehoben oder an eine andere Hochschule verlegt wird; in diesen Fällen beschränkt sich eine Mitwirkung der aufnehmenden Hochschule oder Hochschuleinrichtung bei der Einstellung auf eine Anhörung. Die Vorschriften über den einstweiligen Ruhestand sind auf Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer nicht anzuwenden."
A l s F o l g e
ist 63 Abs. 8 wie folgt zu fassen:
"(8) Das Hochschulrahmengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Januar 1999 (BGBl. I S. 18), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 27. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3835), wird wie folgt geändert:
1. Die Inhaltsubersicht wird wie folgt geandert:
a) Die Angabe zu 3 46 wird gestrichen.
b) Die Angabe zu 49 wird wie folgt gefasst:
" 49 Anwendung der Vorschriften des Beamtenstatusgesetzes".
In 49 wird das Wort "Beamtenrechtsrahmengesetzes" jeweils durch das Wort "Beamtenstatusgesetzes" ersetzt.
B e g r ü n d u n g
Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer haben aufgrund der ihnen gewährleisteten Lehr- und Forschungsfreiheit besondere Statusrechte. Der Gesetzentwurf versucht, diesem Umstand in Abschnitt 10 63 Abs. 8 durch Änderung des Hochschulrahmengesetzes Rechnung zu tragen. Jedoch geht die Regelung zum einen inhaltlich nicht weit genug, zum anderen befindet sie sich am falschen Regelungsstandort.
50 Abs. 2 des Hochschulrahmengesetzes enthalt derzeit Regelungen, unter welchen Voraussetzungen Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer abgeordnet oder versetzt werden können. Die gegenüber den Abordnungs- und Versetzungsregelungen im allgemeinen Beamtenrecht engeren Voraussetzungen folgen aus der in Artikel 5 Abs. 3 GG begründeten Lehr- und Forschungsfreiheit von Hochschullehrerinnen und Hochschullehrern. Diese vor dem verfassungsrechtlichen Hintergrund zu sehenden Einschränkungen muss es künftig auch bei landerübergreifenden Abordnungen oder Versetzungen geben. Die Regelungen der 14 und 15 BeamtStG können deshalb nicht ohne weiteres auf Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer angewandt werden.
Es reicht nicht, blos die Anwendung des BeamtStG bei der Abordnung und Versetzung auszuschliesen. Es bedarf vielmehr einer positiven Regelung der Abordnungs- und Versetzungsvoraussetzungen, um zu gewährleisten, dass das abgebende und das aufnehmende Land nach denselben Kriterien handeln.
Eine Abordnung und Versetzung ist zwischen den Ländern durchaus im Bereich des Möglichen; so wurden in Berlin und Brandenburg bereits konkrete Überlegungen zur Zusammenführung von Teilen von Hochschulen angestellt. Der von dem Gesetzentwurf gewählte Regelungsstandort für die Sonderregelung über den einstweiligen Ruhestand von Hochschullehrerinnen und Hochschullehrern im Hochschulrahmengesetz ist systematisch falsch. Es handelt sich um eine statusrechtliche Regelung, die in das BeamtStG gehort. Im Hochschulrahmengesetz sollten keine inhaltlichen Änderungen mehr vorgenommen werden, da das Rahmenrecht wegfällt und künftiges Bundesrecht systematisch so geordnet sein sollte, dass klar erkennbar ist, in welche Gesetzgebungszuständigkeit das Recht fällt.
Die Aufnahme von Regelungen zu den Statusrechten von Hochschullehrerinnen und Hochschullehrern im Hochschulrahmengesetz hatte in absehbarer Zeit eine weitere Gesetzesänderung zur Folge. Spätestens mit dem Auserkraftsetzen dieses Gesetzes müssten die auf Dauer angelegten Regelungen fur Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer in ein anderes Gesetz übernommen werden (vgl. Schreiben des Bundesministeriums fur Bildung und Forschung vom 13. Oktober 2006, Nr. 2). Es sollte deshalb bereits jetzt der endgültige Regelungsstandort gewählt werden.
Der Bundesrat bittet, im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens zu prüfen, ob 76 DRiG aufgehoben werden sollte.
B e g r ü n d u n g
In der Begründung zu 63 Abs. 10 BeamtStG-E kommt zwar die Rechtsauffassung der Bundesregierung zum Ausdruck, dass die auf das vormalige Rahmenrecht gestützten Vorschriften des Dritten Teils des Deutschen Richtergesetzes für die Länder als Folge der Neuordnung der Kompetenzen im Richterdienstrecht nicht mehr bindend sind und die Länder von ihnen abweichen können. Der Begriff der Statusrechte und -pflichten, für die der Bund gemäs Artikel 74 Abs. 1 Nr. 27 GG nunmehr die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz besitzt, ist jedoch unscharf und auslegungsbedürftig.
Es erscheint nicht sachgerecht und entspricht offenbar auch nicht dem in der Entwurfsbegründung zum Ausdruck kommenden Regelungswillen, die Richter für die Frage der Altersgrenze anders zu behandeln als die Beamten, für die 26 BeamtStG-E weder eine Altersgrenze bestimmt noch Bestimmungen über das Hinausschieben des Ruhestands enthält.
Zur Vermeidung von Rechtsunsicherheit ist es daher an gezeigt, 76 DRiG förmlich aufzuheben, um den Ländern Regelungen auf einer gesicherten Rechtsgrundlage zu ermöglichen. Die Aufhebung hat zur Folge, dass über 71 DRiG in der Fassung von 63 Abs. 10 BeamtStG-E 26 BeamtStG-E entsprechend gilt. Ein Bedarf für eine weitergehende bundesgesetzliche Regelung ist nicht erkennbar. Die verfassungsrechtlichen Grenzen, die sich aus der Garantie der richterlichen Unabhängigkeit (Artikel 97 Abs. 1 GG) ergeben, sind unabhängig von einer einfachrechtlichen Regelung des Bundes zu beachten.
Der Bundesrat bittet, im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, ob sich die in den 63 und 64 vorgesehenen Änderungen bzw. Aufhebungen des BRRG und weiterer Gesetze im Rahmen der Gesetzgebungskompetenz des Artikels 74 Abs. 1 Nr. 27 GG bewegen.
B e g r ü n d u n g
Es ist nicht ersichtlich, dass dem Bund aufgrund der Kompetenzneuregelung des Artikels 74 Abs. 1 Nr. 27 GG und des zugehörigen Übergangsrechts die Befugnis zusteht, Regelungen des BRRG in dem Umfang aufzuheben, wie dies in den 63 und 64 d. E. beabsichtigt ist.
Der Bund kann danach die Statusrechte der Landesbeamten mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung regeln. In 64 Abs. 2 d. E. hebt der Bund jedoch weite Teile des BRRG, die auch umfangreiche Regelungen zum Laufbahnrecht enthalten, auf. Dass dem Bund diese Kompetenz nach dem Übergangsrecht der Artikel 125a und 125b GG zusteht, ist nicht ersichtlich. Recht, das als Bundesrecht erlassen worden ist, wegen der Kompetenzneuregelung aber nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, gilt als Bundesrecht fort und kann nach dem Wortlaut des 125a GG nur durch Landesrecht ersetzt werden. Die Möglichkeit, dass der Bund ursprünglich durch ihn erlassenes Bundesrecht jetzt noch selbst aufheben könnte, sieht das GG nicht vor.
Der Bundesrat bittet, im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, ob die in den 63 und 64 vorgesehenen Änderungen bzw. Aufhebungen anderer Gesetze besser in einem gesonderten Artikel im Rahmen eines Mantelgesetzes durchgeführt werden sollten.
B e g r ü n d u n g
Es bestehen Bedenken hinsichtlich der Gesetzestechnik. Die bei Änderung, Ablösung oder erstmaligem Erlass eines Stammgesetzes notwendig werdenden Folgeänderungen (anderer Gesetze) sind in einem gesonderten Artikel zusammenzufassen. Den Schlussvorschriften des Stammgesetzes sind insoweit lediglich Übergangsregelungen vorbehalten. Vor diesem Hintergrund dürfte der Erlass einer Einzelnovelle nicht der "gesetzestechnisch" korrekte Weg sein. Hier musste vielmehr ein Mantelgesetz erlassen werden.
64 ist wie folgt zu fassen:
" 64 Inkrafttreten, Auserkrafttreten
(1) Die 26 und 51 treten am Tag nach der Verkündung in Kraft. Im Übrigen tritt das Gesetz am 1. Oktober 2008 in Kraft.
(2) Die 25 und 26 Abs. 3 sowie die 56 bis 56f des Beamtenrechtsrahmengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. März 1999 (BGBl. I S. 654), zuletzt geändert durch Artikel 5 des Gesetzes vom 21. Juni 2005 (BGBl. I S. 1818), treten mit Inkrafttreten der 26 und 51 auser Kraft. Im Übrigen tritt das Beamtenrechtsrahmengesetz mit Inkrafttreten dieses Gesetzes nach Absatz 1 Satz 2 auser Kraft; dies gilt nicht für Kapitel II und 135 des Beamtenrechtsrahmengesetzes."
B e g r ü n d u n g
Mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes und dem Auserkrafttreten des Beamtenrechtsrahmengesetzes tritt für die Rechtsanwender die im allgemeinen Beamtenrecht völlig neue Situation ein, dass sowohl das Beamtenstatusgesetz als auch das jeweilige Landesbeamtengesetz - je nach Fallgestaltung auch beide nebeneinander - unmittelbar anzuwenden sind. Dabei gehen die Regelungen des Beamtenstatusgesetzes als Bundesrecht entsprechenden landesrechtlichen Regelungen vor. Dies kann zu schwierigen Abgrenzungsproblemen und Unstimmigkeiten zwischen dem neuen Bundesrecht und bisherigem Landesrecht führen.
Den Ländern sollte daher genügend Zeit eingeräumt werden, die landesrechtlichen Regelungen nicht nur vorübergehend anzupassen, sondern entsprechend der neuen Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen im Beamtenrecht neu zu gestalten, um den Übergang zum künftigen Recht in einem Schritt vollziehen zu können und nicht für eine nur begrenzte Zeit Übergangsregelungen schaffen und anwenden zu müssen. Bei dem vorgeschlagenen Inkrafttreten des Beamtenstatusgesetzes zum 1. Oktober 2008 bliebe den Ländern genügend Zeit, die neuen beamtenrechtlichen Regelungen zum 1. Januar 2009 in Kraft zu setzen. Bis dahin könnte auch der Wegfall des beamtenrechtlichen Instituts der Anstellung nach 8 Abs. 1 und 3 durch die Änderung landesrechtlicher Vorschriften vorbereitet werden.
In einzelnen Regelungsbereichen soll den Landesgesetzgebern künftig ein gröserer Handlungsspielraum eingeräumt werden als bisher durch das Beamtenrechtsrahmengesetz. Soweit nach der Föderalismusreform den Ländern die Gesetzgebungskompetenz zusteht, konnen sie die Regelungen des Beamtenrechtsrahmengesetzes durch eigene, landesrechtliche Regelungen ersetzen (Artikel 125a GG). Soweit jedoch auch weiterhin dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zusteht, bleiben die Länder auch dann an die Regelungen des Beamtenrechtsrahmengesetzes gebunden (Artikel 125b GG), wenn der Bund das Beamtenstatusgesetz beschlossen und darin Regelungen getroffen hat, die den Ländern einen gröseren Handlungsspielraum als bisher einräumen sollen. In diesen Fällen ware es unbillig, die Länder bis zum allgemeinen Inkrafttreten des Beamtenstatusgesetzes an den bisherigen Regelungen festzuhalten. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Länder ein berechtigtes Interesse daran haben, einzelne Bereiche des Beamtenrechts bereits vor dem allgemeinen Inkrafttreten des Beamtenstatusgesetzes unter Abweichung vom Beamtenrechtsrahmengesetz zu regeln.
Dies gilt in besonderem Mase fur neue Regelungen über den Eintritt in den Ruhestand, die aus verfassungsrechtlichen Grunden (Vertrauensschutz) regelmäsig erst nach einer gewissen Karenzzeit greifen können. Ferner eröffnet das sofortige Inkrafttreten des 51 grösere Handlungsspielraume bei der Ausgestaltung des Personalaktenrechts. Absatz 1 Satz 1 sieht daher vor, dass die Regelungen uber den Eintritt in den Ruhestand wegen Erreichens der Altersgrenze und über Personalakten am Tag nach der Verkündung des Gesetzes in Kraft treten. Übergangsprobleme sind mit diesem vorgezogenen Inkrafttreten nicht verbunden, da die heute bestehenden landesrechtlichen Regelungen auch auf der Grundlage der 26 und 51 BeamtStG ohne Änderung fortgelten können. Absatz 2 sieht ein dem Absatz 1 entsprechendes, gestaffeltes Auserkrafttreten des Beamtenrechtsrahmengesetzes vor.
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