| Begründung | TerBekG (4) | BT-Dr 14/7386 |
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Um den effektiven Grenzschutz des Bundesgrenzschutzes (BGS) im Bereich der Küstenmeere auch an Land in einem ausreichenden Maße sicherzustellen, wird die Definition des grenznahen Raumes an die inhaltsgleiche Bestimmung des § 14 Abs.1 des Zollverwaltungsgesetzes (ZVG) angepasst. Auch die Verordnungsermächtigung ist grundsätzlich dem Zollverwaltungsgesetz nachgebildet, wegen der Berührung von Landesinteressen hier allerdings unter dem Vorbehalt der Zustimmung des Bundesrates. Um einen zoll- und grenzschutzrechtlich einheitlichen Sicherheitsstreifen zu errichten, soll die Verordnung zu § 2 Abs.2 Satz 2 BGSG der zu § 14 Abs.1 ZVG ergangenen Verordnung inhaltlich entsprechen. Dabei wird das Ausmaß der Verordnungsermächtigung insoweit präzisiert, als von der seewärtigen Begrenzung an die maximale Ausdehnung auf achtzig Kilometer begrenzt wird.
Die für die Grenzschutzaufgabe und damit verbundenen Befugnisnormen nach §§ 23 Abs.1 Nr.3, 44 Abs.2 BGSG (lageabhängige Kontrolle, Durchsuchung) relevante 30-km-Zone wird an der Küste von der seewärtigen Begrenzung des Küstenmeeres aus berechnet. Die notwendige Übersetzung der in den amtlichen Seekarten eingetragenen – linear begradigten – Seegrenzen auf die Verhältnisse von Landkarten ist nicht unproblematisch. 12 Seemeilen entsprechen 22,22 km. Rechnerisch bleibt daher im Küstengebiet nur ein Festlandstreifen von 7,78 km Breite übrig; dies aber auch nur dort, wo die – übertragene – Basislinie mit dem tatsächlichen Küstenverlauf identisch ist. Dies ist häu- .g nicht der Fall, so dass im Bereich von Flussmündungen, Bodden, Buchten und vorgelagerten Inseln die 30-km-Zone regelmäßig vor Erreichen des Festlandes endet. Damit wird die räumliche Zuständigkeit des BGS im Küstengebiet landseitig stark eingeschränkt; der Einsatz des BGS an Land entsprechend erschwert.
Der Möglichkeit, dass Terroristen den Weg über die deutschen Küstengrenzen nutzen, um unbemerkt in das Bundesgebiet zu gelangen oder dieses mit geringem Entdeckungsrisiko wieder zu verlassen, muss auch an Land konsequent entgegengetreten werden. Die dem BGS obliegenden grenzpolizeilichen Aufgaben, die die Überwachung des grenznahen Raumes einschließen, können aber nur dort erfüllt werden, wo die räumliche Zuständigkeit auch einen relevanten Festlandsstreifen umfasst. Andernfalls wäre BGS kaum in der Lage, den Aufforderungen des VN-Sicherheitsrates (Resolution vom 28.September 2001 Nummer 2g und Nummer 4) sowie den Schlussfolgerungen des Rates der Europäischen Union vom 20.September 2001 (12156/01, Nummer 16 und 24) nachzukommen, grenzüberschreitende Kontrollen an den Außengrenzen zu intensivieren und im Bereich der Schengen-Binnengrenzen wirksame Maßnahmen nach Artikel 2 Abs.3 des Schengener Durchführungsübereinkommens (Personen- und Ausweiskontrollen unterhalb der Schwelle der Wiedereinführung von Grenzkontrollen) durchzuführen.
Die allein von topologischen Unregelmäßigkeiten abhängige Zuständigkeitseinschränkung des BGS im Küstenbereich soll daher den Verhältnissen an den Landgrenzen angeglichen werden.
Da auch eine ab der seewärtigen Begrenzung bemessene 50-km-Zone des Küstengebiets noch nicht überall das Festland erreicht (zB in der Kieler und Lübecker Bucht sowie im Bereich der Elbeinmündung Hamburg und im Küstenbereich bis Wilhelmshaven), soll der in diesen Gebieten relevante grenznahe Raum nach dem Vorbild der entsprechenden Regelungen der zollrechtlichen Rechtsverordnung erweitert werden können.
Der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs – insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten – als staatliche Aufgabe ist Teil der Luftverkehrsverwaltung, die nach Artikel 87d Abs.1 GG grundsätzlich dem Bund obliegt. Oberste Luftfahrtbehörde ist das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen. Das Bundesministerium des Innern ist jedoch oberste Bundesbehörde, soweit es den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des zivilen Luftverkehrs betrifft.
Die neue Regelung erstreckt die Abwehr von Gefahren für das Schutzgut „Sicherheit des Luftverkehrs“ auf den Bordbereich von deutschen Luftfahrzeugen im Luftraum. Damit wird den Schlussfolgerungen des Rates der Europäischen Union vom 20.September 2001 (12156/01, Nummer 8 und 33) Rechnung getragen, wonach neben der Sicherheit an den Flughäfen auch die Sicherheit an Bord der Flugzeuge das höchstmögliche Niveau erreichen soll.
Die im Luftverkehrsgesetz (LuftVG) vorgesehenen Maßnahmen zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§§ 29c, 29d LuftVG, § 4 BGSG) sind räumlich auf den Bereich des Flugplatzgeländes, also faktisch auf Bodenkontrollen, beschränkt. Maßnahmen der Gefahrenabwehr an Bord eines Luftverkehrsfahrzeuges zählen nicht dazu. Nach den Terroranschlägen in den USA ist es jedoch erforderlich, neben umfassenden Kontrollmaßnahmen am Boden auch an Bord von Luftfahrzeugen verstärkte Sicherheitsvorkehrungen zu treffen, um Gefahren durch die Entführung von Luftfahrzeugen, terroristische Anschläge und Geiselnahmen entgegentreten zu können. Wegen der besonderen Aufgabenstellung sollen dafür besonders geeignete und für diesen Zweck fortgebildete Polizeivollzugsbeamte des BGS eingesetzt werden.
Die Flugsicherheitsbegleiter sind stets im Einvernehmen mit dem Piloten an Bord, um ihn bei der Sicherheit an Bord des Luftfahrzeuges zu unterstützen. Sie haben die Aufgabe, die Sicherheit und Ordnung an Bord deutscher Luftfahrzeuge aufrecht zu erhalten bzw wieder herzustellen. Sie sollen insbesondere Vorhaben verhindern oder unterbinden, die die Sicherheit des Luftfahrzeuges oder das Leben der an Bord befindlichen Personen gefährden. Die Bordgewalt des Luftfahrzeugführers (§ 29 Abs.3 Satz 1 LuftVG in Verbindung mit dem Tokioter Abkommen) bleibt unberührt. Maßnahmen zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der Sicherheit oder Ordnung an Bord müssen stets im Einklang mit den Anforderungen an die Sicherheit des Flugzeuges und der Passagiere stehen. Welche Auswirkungen die konkreten Maßnahmen im Einzelfall auf die Sicherheit eines Fluges im Ganzen haben können, kann nur der Luftfahrzeugführer auf Grund seiner fliegerischen Erfahrung und Kenntnis der Gesamtzusammenhänge beurteilen. Maßnahmen zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der Sicherheit oder Ordnung an Bord, die gegen Personen an Bord gerichtet sind, sind grundsätzlich nur in enger Abstimmung mit dem Luftfahrzeugführer zu treffen. Im Interesse eines einheitlichen Sicherheitsregimes für die Dauer des gesamten Fluges sind im Vorfeld kollisionsfreie präventive Absprachen zu treffen. Der Ausschluss konkurrierender Kompetenzen an Bord von Luftfahrzeugen steht im Einklang mit dem Tokioter Abkommen und dem allgemeinen Völkerrecht.
Maßnahmen im Rahmen der Notwehr und der Nothilfe bleiben daneben stets unberührt.
Zwar können auf der Grundlage des geltenden Rechts bereits heute BGS-Beamte im Wege der beamtenrechtlichen Zuweisung (§ 123a Abs.1 Satz 2 Beamtenrechtsrahmengesetz) an ein Luftverkehrsunternehmen an Bord ziviler Luftfahrzeuge eingesetzt werden. Eine gesetzliche Aufgabenzuweisung ist aber – schon aus Gründen der Rechtssicherheit – gleichwohl geboten, um Polizeivollzugsbeamte des BGS künftig auch im originären Auftrag und im Rahmen ihrer regelmäßigen Dienstausübung einsetzen zu können.
Durch Änderung von § 29 Abs.3 LuftVG (s unter Artikel 19 Nr.3 dieses Gesetzes) wird klargestellt, dass ein Schusswaffengebrauch an Bord von deutschen Luftfahrzeugen nur Polizeivollzugsbeamten, insbesondere denjenigen des Bundesgrenzschutzes, vorbehalten ist.
§§§
Vor dem Hintergrund der aktuellen Sicherheitslage und angesichts der besonderen Verantwortung des BGS für den Schutz und die Sicherheit des Bundesgebietes kommt auch der Mitwirkung von auskunftsp.ichtigen Personen eine erhöhte Bedeutung zu. Bislang kann der BGS Personen, die sachdienliche Angaben für die Erfüllung einer bestimmten ihm obliegenden Aufgabe machen können, nach p.ichtgemäßem Ermessen anhalten und befragen. Zur Intensivierung dieser Erkenntnismöglichkeiten soll von den auskunfts- und anhaltepflichtigen Personen künftig auch verlangt werden können, dass sie sich gegenüber den Beamten ausweisen, damit im Einzelfall ergänzend gewonnene sachdienliche Informationen – gerade auch zu einem späteren Zeitpunkt – noch veri.ziert und stichhaltig verwertet werden können. Die Vorschrift beschränkt sich auf tatsächlich mitgeführte Ausweispapiere, ohne Rücksicht darauf, ob in anderen Rechtsvorschriften eine Pflicht zum Mitführen begründet ist.
Maßgebliches Ziel der auf VN- und EU-Ebene vereinbarten Maßnahmen (vgl Nummer 2g und Nummer 3a der Resolution 1373 des VN-Sicherheitsrates vom 28.September 2001 sowie Nummer 16 und 25 der Schlussfolgerungen des Rates der Europäischen Union vom 20.September 2001 – 12156/ 01) ist die Unterbindung der Bewegungsfreiheit von Terroristen oder Mitgliedern terroristischer Vereinigungen sowie ihrer Helfer, Kundschafter, Werber und sonstiger Unterstützer. Da sich dieser Personenkreis nach einhelligen Erfahrungen zwar wenig auffällig, vielfach aber unter Verwendung falscher oder gefälschter Personaldokumente bewegt, sollen alle Kontroll- und Überwachungsmaßnahmen in den Mitgliedstaaten systematisiert und weiter intensiviert werden. Einen Schwerpunkt bildet überall die Überprüfung der Echtheit von Identitätsdokumenten und Aufenthaltstiteln (einschließlich Reiseausweise als Passersatz und Ausnahmevisa). Um diese Maßnahmen effektiv erfüllen zu können, soll der BGS im Rahmen seiner räumlichen und sachlichen Zuständigkeit mitgeführte Ausweispapiere von Personen, die er anhalten und befragen darf, daher auch überprüfen können.
Die schlichte Ausweiskontrolle erfasst Fälle, in denen eine konkrete Gefahr nicht erkennbar ist, aber zB festgestellt wird, dass eigentlich unverdächtige Personen sich in auffälliger Weise in der Nähe von Schutzobjekten (Verfassungsorgane des Bundes, Bahnhöfe und Bahnanlagen, auf Flughäfen usw) aufhalten, sie beobachten, den Eindruck erwecken, diese auszuspähen oder sonstige Informationen zu sammeln. Dies ist nicht verboten. Gerade deshalb muss es dem Bundesgrenzschutz aber ermöglicht werden, diese Personen nicht nur anzusprechen und zu befragen, sondern sich zur Verifizierung der Angaben ggf auch die Ausweispapiere zeigen zu lassen. Allein die mögliche Erhöhung des Entdeckungsrisikos beim Auskundschaften örtlicher Gegebenheiten würde zu einem spürbaren Abschreckungseffekt führen.
Die beabsichtigte Neuregelung steht im engen Zusammenhang mit dem gesetzlich begrenzten Aufgabenkanon des Bundesgrenzschutzes. Anders als die Landespolizeien verfügt der BGS als „Polizei des Bundes“ über kein allgemeinpolizeiliches Mandat. Insbesondere seine Strafverfolgungskompetenz ist auf den engen Katalog des § 12 BGSG (wenige bestimmte, mit einer Ausnahme nur Vergehenstatbestände) begrenzt. Notwendige Maßnahmen kann der BGS nur im Rahmen seiner Eilkompetenz, also bei „Gefahr im Verzuge“, und nur bis zum Eintreffen der Landespolizei treffen. Damit liegt die Eingriffsschwelle für den BGS ungleich höher als die der Landespolizeien.
Andererseits hat der BGS in seinem originären Aufgabenbereich einen uneingeschränkten Auftrag zur Gefahrenabwehr. Wenn angesichts der neuen Sicherheitslage der BGS im Rahmen seiner Aufgabenerfüllung zur Bekämpfung des Terrorismus beitragen soll, muss er über ein geeignetes, präventiv wirksames Instrumentarium verfügen.
Bei der Anwendung der Befugnis ist im Rahmen des Ermessens der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der auch im Bundesgrenzschutzgesetz geregelt ist, selbstverständlich zu beachten.
Die Neuregelung erschöpft sich in der Prüfung mitgeführter Ausweispapiere: Eine umfassende Identitätsfeststellung, wonach Personen auch festgehalten, zur Dienststelle mitgenommen werden und ggf. erkennungsdienstlich behandelt werden können, ist weiterhin nur bei Vorliegen der Voraussetzungen nach § 23 BGSG möglich.
§§§
Folgeanpassung zur Änderung des § 2 Abs.2 BGSG.
Folgeanpassung zur Änderung des § 2 Abs. 2 BGSG.
Folgeanpassung zur Einfügung des § 4a BGSG.
Durch die Aufnahme des Satzes 4 wird klargestellt, dass in vorläu.gen Pässen die Angabe des Geschlechtes (§ 4 Abs.1 Satz 2 Nr.6) erforderlich ist, wenn die Pässe eine Zone für das automatische Lesen enthalten. Die Notwendigkeit dieser Regelung ergibt sich daraus, dass sich Deutschland verpflichtet hat, die Standardvorschriften der ICAO (International Civil Aviation Organization) für maschinenlesbare Reisedokumente einzuhalten. Nach dem ICAO-Standard (ICAO-DOC 9303) ist neben der maschinenlesbaren Zone und dem übrigen Aufbau als Teil des notwendigen Inhaltes auch eine Rubrik zur Angabe des Geschlechtes zwingend vorgegeben. Durch die Anpassung an internationale Standards wird die Verwendbarkeit des vorläufigen Passes als Reisedokument auch zukünftig gesichert und die Fälschungssicherheit verbessert.
Durch die Aufnahme von Absatz 3 wird die Möglichkeit eröffnet, in den Pass neben dem Lichtbild und der Unterschrift weitere biometrische Merkmale von Fingern oder Händen oder Gesicht aufzunehmen. Durch zusätzliche biometrische Merkmale wird die computergestützte Identifizierung einer Person auf der Grundlage eines Ausweisdokumentes verbessert. Die Zuverlässigkeit der Identifizierung einer Person allein durch den visuellen Vergleich zwischen Lichtbild und Person ist von der subjektiven Wahrnehmungsfähigkeit abhängig und wird auch durch zahlreiche andere Faktoren, wie zB die Qualität des Lichtbildes, den natürlichen Alterungsprozess, Veränderung von Haar- und Barttracht usw beeinträchtigt. Die Aufnahme weiterer biometrischer Merkmale ist Voraussetzung für eine Verbesserung der Identifizierungsmöglichkeiten einer Person anhand des vorgelegten Ausweisdokumentes.
Das Gesetz nennt alternativ drei Körperbereiche, auf die sich die biometrischen Merkmale beziehen können. Damit sind die in Betracht kommenden Körperbereiche festgeschrieben.
Mit der Aufnahme der Möglichkeit, die biometrischen Merkmale auch in mit Sicherheitsverfahren verschlüsselter Form in den Pass zu integrieren, wird die zweifelsfreie Feststellung der Übereinstimmung der Identität des Passinhabers mit der Identität der zu kontrollierenden Person durch ein computergestütztes Verfahren ermöglicht.
Die Regelungen zur Verschlüsselung der Angaben zur Person des Passinhabers dienen der Verbesserung der Fälschungssicherheit und der maschinellen Echtheitsprüfung der Pässe mit Hilfe nicht für jedermann auslesbarer Individualmerkmale. Durch die Einbringung verschlüsselter Individualmerkmale wird neben der Verfälschung echter Dokumente und der fälschlichen Ausstellung gestohlener Blankodokumente auch die täuschend echte Nachahmungsfälschung erschwert. Fälschungen können auf der ersten Kontrollebene durch maschinelle Echtheitsprüfung eindeutig erkannt werden.
Durch die beschriebenen Maßnahmen wird auch verhindert, dass Personen sich mit fremden Papieren ähnlich aussehender Personen ausweisen können. Es kann nunmehr zweifelsfrei überprüft werden, ob die Identität der betreffenden Person mit den im Dokument abgespeicherten Originaldaten übereinstimmt.
Die vorgesehenen Maßnahmen entsprechen der VN-Resolution 1373 vom 28.September 2001 „Zur Verhütung und Bekämpfung des Terrorismus“. Unter Ziffer 2g werden dort „Maßnahmen zur Verhütung der Nachahmung, Fälschung und betrügerischen Nutzung von Ausweisen und Reisedokumenten“ gefordert, um Bewegungen von Terroristen zu verhindern.
Die Arten der biometrischen Merkmale, ihre Einzelheiten und die Einbringung von Merkmalen und Angaben in verschlüsselter Form nach Absatz 3 sowie die Art ihrer Speicherung, ihrer sonstigen Verarbeitung und ihrer Nutzung werden durch ein besonderes Bundesgesetz geregelt.
Redaktionelle Änderung der Nummerierung auf Grund der Einfügung von zwei neuen Absätzen.
Die bisherige Regelung enthielt ein Verbot der Aufnahme von Fingerabdrücken und von verschlüsselten Angaben über die Person des Inhabers in den Pass. Da dies den in § 4 Abs.3 und 4 nF vorgesehenen Regelungen widerspricht, ist die Streichung erforderlich. Zur Verbesserung der Fälschungssicherheit und der Ermöglichung der zweifelsfreien Identi.zierung ist es notwendig, in den Pass neben dem Lichtbild und der Unterschrift weitere biometrische Merkmale des Passinhabers aufzunehmen und auch die Aufnahme verschlüsselter Merkmale und Angaben in den Pass zuzulassen. Den Belangen des Datenschutzes wird durch die Neuregelung in § 16 Abs.6 Rechnung getragen.
Mit der Regelung werden die Erfordernisse des Datenschutzes gewährleistet. Die Bekämpfung des Terrorismus macht es erforderlich, in den Pass zusätzliche biometrische Merkmale aufzunehmen und im Pass enthaltene biometrische Merkmale und Personalangaben auch in verschlüsselter Form zu integrieren. Diese dürfen aber nur zur Überprüfung der Echtheit des Dokumentes und zur Identitätsprüfung des Passinhabers ausgelesen und verwendet werden. Durch die Regelung wird die Verwendung der verschlüsselten Merkmale und Angaben auf die notwendigen Zwecke beschränkt. Auf Verlangen ist dem Passinhaber über die in seinem Pass enthaltenen verschlüsselten Merkmale und Angaben Auskunft zu erteilen.
Die neu aufgenommenen Absätze entsprechen der für das Passgesetz vorgesehenen Regelung. Der beabsichtigte umfassende Schutz vor Identitätsmanipulationen mit Reisedokumenten wird nur erreicht, wenn nicht nur der Pass, sondern auch der Personalausweis, der von vielen europäischen Staaten als Reisedokument anerkannt wird, die gleiche Absicherung hat wie der Pass.
Durch die Aufnahme von Absatz 4 wird die Möglichkeit eröffnet, in den Personalausweis neben dem Lichtbild und der Unterschrift weitere biometrische Merkmale – insbesondere von Fingern oder Händen oder Gesicht – aufzunehmen. Durch zusätzliche biometrische Merkmale wird die computergestützte Identifizierung einer Person auf der Grundlage eines Ausweisdokumentes verbessert. Die Zuverlässigkeit der Identifizierung einer Person allein durch den visuellen Vergleich zwischen Lichtbild und Person ist von der subjektiven Wahrnehmungsfähigkeit abhängig und wird auch durch zahlreiche andere Faktoren, wie zB die Qualität des Lichtbildes, den natürlichen Alterungsprozess, Veränderung von Haar- und Barttracht usw beeinträchtigt. Die Aufnahme weiterer biometrischer Merkmale ist Voraussetzung für eine Verbesserung der Identifizierungsmöglichkeiten einer Person anhand des vorgelegten Ausweisdokumentes. Das Gesetz nennt alternativ drei Körperbereiche, auf die sich die biometrischen Merkmale beziehen können. Damit sind die in Betracht kommenden Körperbereiche festgeschrieben. Mit der Aufnahme der Möglichkeit, die biometrischen Merkmale auch in mit Sicherheitsverfahren verschlüsselter Form in den Personalausweis zu integrieren, wird die zweifelsfreie Feststellung der Übereinstimmung der Identität des Passinhabers mit der Identität der zu kontrollierenden Person durch ein computergestütztes Verfahren ermöglicht. Die Regelungen zur Verschlüsselung der Angaben zur Person des Personalausweisinhabers dienen der Verbesserung der Fälschungssicherheit und der maschinellen Echtheitsprüfung der Personalausweise mit Hilfe nicht für jedermann auslesbarer Individualmerkmale. Durch die Einbringung verschlüsselter Individualmerkmale wird neben der Verfälschung echter Dokumente und der fälschlichen Ausstellung gestohlener Blankodokumente auch die täuschend echte Nachahmungsfälschung erschwert. Fälschungen können auf der ersten Kontrollebene durch maschinelle Echtheitsprüfung eindeutig erkannt werden.
Durch die beschriebenen Maßnahmen wird auch verhindert, dass Personen sich mit fremden Papieren ähnlich aussehender Personen ausweisen können. Es kann nunmehr zweifelsfrei überprüft werden, ob die Identität der betreffenden Person mit den im Dokument abgespeicherten Originaldaten übereinstimmt.
Die vorgesehenen Maßnahmen entsprechen der VN-Resolution 1373 vom 28. September 2001 „Zur Verhütung und Bekämpfung des Terrorismus“. Unter Ziffer 2g werden dort „Maßnahmen zur Verhütung der Nachahmung, Fälschung und betrügerischen Nutzung von Ausweisen und Reisedokumenten“ gefordert, um Bewegungen von Terroristen zu verhindern.
Die Arten der biometrischen Merkmale, ihre Einzelheiten und die Einbringung von Merkmalen und Angaben in verschlüsselter Form nach Absatz 4 sowie die Art ihrer Speicherung, ihrer sonstigen Verarbeitung und ihrer Nutzung werden durch ein besonderes Bundesgesetz geregelt.
Redaktionelle Änderung der Nummerierung auf Grund der Einfügung von zwei neuen Absätzen.
Die bisherige Regelung enthielt ein Verbot der Aufnahme von Fingerabdrücken und von verschlüsselten Angaben über die Person des Inhabers in den Personalausweis. Da dies den in § 1 Abs.4 und 5 nF vorgesehenen Regelungen widerspricht, ist die Streichung erforderlich. Zur Verbesserung der Fälschungssicherheit und der Ermöglichung der zweifelsfreien Identi.zierung ist es notwendig, in den Personalausweis neben dem Lichtbild und der Unterschrift weitere biometrische Merkmale des Personalausweisinhabers aufzunehmen und auch die Aufnahme verschlüsselter Merkmale und Angaben in den Personalausweis zuzulassen. Den Belangen des Datenschutzes wird durch die Neuregelung in § 3 Abs.5 Rechnung getragen.
Mit der Regelung werden die Erfordernisse des Datenschutzes gewährleistet. Die Bekämpfung des Terrorismus macht es erforderlich, in den Personalausweis zusätzliche biometrische Merkmale aufzunehmen und im Personalausweis enthaltene biometrische Merkmale und Personalangaben auch in verschlüsselter Form zu integrieren. Diese dürfen aber nur zur Überprüfung der Echtheit des Dokumentes und zur Identitätsprüfung des Personalausweisinhabers ausgelesen und verwendet werden. Durch die Regelung wird die Verwendung der verschlüsselten Merkmale und Angaben auf die notwendigen Zwecke beschränkt. Auf Verlangen ist dem Personalausweisinhaber Auskunft über die in seinem Personalausweis enthaltenen verschlüsselten Merkmale und Angaben zu erteilen.
Die bundesgesetzliche Regelung ist zur Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse aus Gründen der inneren Sicherheit erforderlich, um nach bundesweit einheitlichen Maßstäben gegen die Verwendung von Kennzeichen verbotener Vereine vorgehen zu können. Die Gesetzesänderung verfolgt den Zweck, die Verwendung von Kennzeichen verbotener Vereine effektiv aus der Öffentlichkeit zu verbannen.
Das gesetzliche Verbot aus § 9 Abs.1 VereinsG richtet sich an jedermann, auch an Mitglieder nicht verbotener Vereine. Deshalb ist die vorgesehene Einfügung des neuen Absatzes 3 lediglich eine Klarstellung und stellt keine über § 9 Abs.1 VereinsG hinausgehende Einschränkung von Grundrechten dar. Die Ergänzung soll lediglich in der Praxis aufgetretene Unklarheiten über die Reichweite des Kennzeichenverbots in Fällen beseitigen, in denen mehrere Vereine im Bundesgebiet das gleiche Erscheinungsbild und die Zielsetzung teilen, jedoch nur ein Verein – von mehreren im Bundesgebiet existierenden – verboten wird. In der Praxis hat sich die Frage als problematisch erwiesen, ob der im Wesentlichen gleiche Kennzeichen verwendende äußere Auftritt nicht verbotener Schwestervereine unter Beifügung unterscheidender Orts- oder Untergliederungsbezeichnungen unter das Kennzeichenverbot des § 9 VereinsG fällt oder nicht. Dabei wurde teilweise die Auffassung vertreten, dass erst alle in gleicher Aufmachung auftretenden und die gleiche weltanschauliche Ausrichtung teilenden Vereine in der Bundesrepublik Deutschland verboten sein müssten, bevor von einem Kennzeichen eines verbotenen Vereins ausgegangen werden könne. Rechtsprechung hierzu besteht nicht. Mit der gleichen Problematik ist in Zukunft zB bei extremistischen Ausländervereinen zu rechnen, die bei gleichen verwendeten Kennzeichen als jeweils selbstständige Vereine entsprechend ihrem Verhalten durch die Sicherheitsbehörden unterschiedlich behandelt werden könnten.
Die getroffene Regelung entscheidet die Abwägung zwischen einer effektiven Eliminierung des Kennzeichens eines verbotenen Vereins und dem Interesse an der Beibehaltung eines bestimmten öffentlichen Auftritts zur Darstellung der vereinsmäßig gep.egten Zielsetzung zugunsten der Unterdrückung der verbotenen Kennzeichen ab Bestands- oder Rechtskraft der Verbotsverfügung. Sie ist auch im Hinblick auf die ausgeweiteten Vereinsverbotsgründe nach § 14 Abs.2 VereinsG notwendig, die in Zukunft ein häu.geres Verbot von Ausländervereinen erwarten lassen, die terroristische Aktivitäten unterstützen. Es wird damit leichter, Symbole und Kennzeichen aus dem öffentlichen Erscheinungsbild zu eliminieren, die in den Augen der Öffentlichkeit für die Tendenzen stehen, wegen derer der Verein verboten wurde.
Diese Wertung ist Ausdruck der Sozialbindung des Eigentums im Sinne von Artikel 14 Abs. 2 Grundgesetz. Es ist einem Verein zumutbar, die von ihm verwendeten und propagierten Kennzeichen abzuändern und umzustellen, wenn sie durch die Verwendung durch einen verbotenen Drittverein diskreditiert und zum Symbol verfassungswidriger Aktivitäten geworden sind.
Diese Wertung zugunsten einer Wahrung des öffentlichen Interesses liegt schließlich auch der gleichgerichteten Regelung des § 86a StGB (Verwenden von Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen) zugrunde. Sie ist auf die vorliegende, in der Praxis zu Auslegungsschwierigkeiten führende, strukturell ähnliche Situation zu übertragen. Die Ausweitung des Kennzeichenverbots wird nicht zu einer Kriminalisierung der Verwendung allgemein gebräuchlicher Zeichen wie Kreuz oder Halbmond führen. Von dem Kennzeichen eines verbotenen Vereins kann erst dann ausgegangen werden, wenn vom fraglichen Kennzeichen als Ganzem oder auf Grund der Zusammenstellung charakteristischer Elemente eine die Vereinigung charakterisierende Unterscheidungswirkung im Sinne eines Alleinstellungsmerkmals ausgeht. Diese wird in der Regel nicht durch untergeordnete Modi.kationen des Kennzeichens wie die Beifügung einer Ortsbezeichnung oder einer Untergliederungsangabe ausgeschlossen werden.
Die Einfügung eines § 9 Abs. 2 Satz 2 VereinsG übernimmt die Formulierung des § 86a Abs. 2 Satz 2 StGB ins VereinsG und passt damit die Reichweite der beiden Vorschriften aneinander an.
Der neu geschaffene Absatz beseitigt insbesondere eine in der Praxis aufgetretene, durch Auslegung nicht zu lösende Unklarheit über die Reichweite des Kennzeichenverbots in Fällen, in denen mehrere Vereine im Bundesgebiet das gleiche Erscheinungsbild und die Zielsetzung teilen, jedoch nur ein Verein – von mehreren im Bundesgebiet existierenden – verboten wird.
In der Praxis hat sich die Frage als problematisch erwiesen, ob der im Wesentlichen gleiche äußerliche Auftritt eines nicht verbotenen Schwestervereins unter Beifügung einer unterscheidenden Orts- oder Untergliederungsbezeichnung unter das Kennzeichenverbot des § 9 VereinsG fällt oder nicht. Die Gesetzesänderung führt für diese, vom historischen Gesetzgeber nicht vorhergesehene Fallgruppe, eine ausdrückliche Regelung zugunsten der Effektivität des Kennzeichenverbots ein.
Die Regelung wird – in Abweichung von den allgemeinen Regeln, die rechtlich bereits ab vorläu.ger Vollziehbarkeit eines Vereinsverbots zum Kennzeichenverbot nach § 9 führen würden – für Drittvereine erst dann wirksam, wenn die Verbotsverfügung gegen den Ausgangsverein bestandsoder rechtskräftig geworden ist.
Folgeänderung zur Einfügung des § 9 Abs.3 VereinsG.
Die §§ 14 und 15 VereinsG regeln die Möglichkeit des Erlasses von Vereins- sowie Betätigungsverboten von Vereinen, die nicht den Schutz des Artikel 9 Abs. 1 Grundgesetz genießen, da sich dieses Grundrecht auf Deutsche beschränkt. Es handelt sich um Vereine, denen überwiegend Ausländer angehören (Ausländervereine) oder die ihren Sitz im Ausland haben (ausländische Vereine).
Die Praxis hat gezeigt, dass diese Regelungen keine ausreichenden Möglichkeiten vorsehen, gegen Ausländervereine vorzugehen, die ausländische gewalttätige oder terroristische Organisationen zB durch Spenden, durch Rekrutieren von Kämpfern oder auf sonstige Weise unterstützen. Zudem begegnet die bisherige Differenzierung zwischen Deutschen und Ausländern auch im VereinsG im Hinblick auf das europarechtliche Diskriminierungsverbot (Artikel 12 EG-Vertrag) im Zuge der europäischen Integration zunehmenden rechtlichen Bedenken.
Die bundesgesetzliche Regelung ist zur Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse aus Gründen der inneren Sicherheit erforderlich, um nach bundesweit einheitlichen Maßstäben gegen im gesamten Bundesgebiet tätige Vereinigungen im Vorfeld von Vereinsverboten ermitteln und vorgehen zu können. Der Anwendungsbereich der §§ 14 und 15 VereinsG wird auf Vereine von Ausländern begrenzt, deren Mitglieder oder Leiter sämtlich oder überwiegend nicht Staatsangehörige von Mitgliedstaaten der Europäischen Union sind (Drittstaatsangehörige). Damit wird die bisherige Unterscheidung zwischen Deutschen und Ausländern durch eine rechtliche Gleichstellung von Unionsbürgern mit Deutschen europarechtlich unbedenklich umgestaltet.
Die Gleichstellung von EU-Ausländern mit Deutschen ist dem mittlerweile erreichten Integrationsstand bei der Zusammenarbeit der Innen- und Justizbehörden zwischen den EU-Mitgliedstaaten angemessen. Sie berücksichtigt in generalisierender Weise die zum Teil häufig schwierigere polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit mit Staaten in aller Welt, die in der Regel den Grad enger Zusammenarbeit von EU-Mitgliedstaaten untereinander nicht erreicht. Nach der bisherigen Gesetzesfassung unterscheiden sich die Gründe, in denen die individuelle politische Betätigung eines Ausländers nach § 37 Ausländergesetz (AuslG) untersagt bzw. beschränkt werden kann und die Verbots- bzw Beschränkungsmöglichkeit für die kollektive Betätigung im Rahmen eines Ausländervereins oder ausländischen Vereins nach den §§ 14 und 15 VereinsG. Dies führt zu einem Wertungswiderspruch, da die Untersagungsgründe für individuelle Betätigung in § 37 AuslG detaillierter, zahlreicher und umfangreicher sind, als die in § 14 VereinsG vorgesehenen Verbotsgründe für Ausländervereine.
Die einfachgesetzliche unterschiedliche Regelung ist verfassungsrechtlich nicht vorgegeben, sondern historisch gewachsen. Ihre sachliche Berechtigung ist zweifelhaft und auf Grund einer veränderten Einschätzung des gesetzlichen Handlungsbedarfs veränderbar. Dabei bietet sich insbesondere eine Orientierung und Anlehnung der Bestimmungen von § 14 VereinsG an § 37 AuslG an, um sicherzustellen, dass die rechtlichen Voraussetzungen für kollektive Betätigungsbeschränkungen bzw. Vereinsverbote gegen eine Gruppe von Ausländern vergleichbaren Maßstäben folgen wie die individuellen Betätigungsbeschränkungen gegen einzelne Ausländer nach § 37 AuslG. Voraussetzung ist dabei die vorgenommene Einschränkung des Anwendungsbereiches der entsprechenden Vorschriften des VereinsG auf Drittstaatsangehörige (Nicht-EU-Ausländer).
Die auf § 14 Abs.2 VereinsG übertragenen Verbotsgründe gehen über die fortbestehenden, für alle Vereine geltenden allgemeinen Verbotsgründe nach Artikel 9 Abs.2 GG hinaus und treten als zusätzliche, nur für Ausländervereine bzw ausländische Vereine im Sinne von § 14 bzw § 15 VereinsG einschlägige Fallgruppen zu den bisherigen Verbotsgründen hinzu. Entsprechend der in Artikel 9 Abs.2 Grundgesetz enthaltenen Wertung wird dabei im VereinsG auf die im AuslG enthaltene Beschränkung der Verbotsgründe auf „politische“ Betätigung verzichtet: für die Zwecke des VereinsG ist das politische, religiöse, erwerbswirtschaftliche oder sonstige Motiv einer Betätigung irrelevant. Die bei Schaffung des VereinsG im Jahre 1964 vorgenommene und zur Streichung vorgesehene Bereichsausnahme in § 2 Abs.2 Nr.3 VereinsG (sog „Religionsprivileg“, Bundestagsdrucksache 14/7026) hat sich in der Praxis nicht bewährt und wird durch die Verfassungsrechtslage nicht gefordert.
Die neu gefassten Absätze 1 und 2 von § 14 VereinsG übernehmen die Regelungstechnik des § 37 AuslG von fakultativen und zwingenden Einschränkungsgründen zugunsten einer insgesamt als Kann-Bestimmung ausgestalteten Regelung nicht. Den Erfordernissen des VereinsG wird nur eine Ermessensnorm gerecht. Es muss der Einschätzung der zuständigen Behörden überlassen bleiben, ob ein Vereinsverbot oder eine Beschränkungsverfügung nach § 14 VereinsG opportun ist.
Den Sicherheitsbehörden wird mit der Gesetzesänderung die Möglichkeit gegeben, problematischen Entwicklungen von Ausländervereinen bzw. ausländischen Vereinen bereits in einem frühen Entwicklungsstand entgegentreten zu können. Sie können sich dabei auf Eingriffsgrundlagen stützen, die wesentlich konkreter und damit auch vorhersehbarer und bestimmter gefasst sind, als es bei den bisherigen Eingriffsgrundlagen mit ihrem vergleichsweise hohen Abstraktionsgrad der Fall ist.
Die Regelung der §§ 14 und 15 VereinsG soll gewährleisten, dass eine Beeinträchtigung erheblicher Interessen der Bundesrepublik Deutschland durch die kollektive Betätigung von drittstaatsangehörigen Ausländern verhindert und ausgeschlossen werden kann. Sie dient damit einem friedlichen und geordneten Zusammenleben der Bevölkerung in Deutschland. Durch die Vorschrift kann gewalttätigen Auseinandersetzungen ausländischer Bevölkerungsgruppen in Deutschland entgegengewirkt werden. Damit wird auch der Intention der VN-Resolution 1373 (2001) des Sicherheitsrates zur Bekämpfung des Terrorismus vom 28.September 2001 entsprochen (Nummer 1a, 2a, 2b, 2d).
Bei Grundrechtseingriffen ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Rahmen der Ermessensausübung strikt zu beachten. Jede staatliche Maßnahme setzt eine sorgfältige Abwägung mit den in Betracht kommenden Grundrechten auch hinsichtlich der Frage voraus, ob ein qualifiziertes Betätigungsverbot (zB des Spendensammelns und Unterstützens bestimmter Auslandsorganisationen) ausreicht oder ein Verein insgesamt verboten und aufgelöst werden muss. Dies gilt in verstärktem Maße auf Grund der zur Streichung anstehenden Bereichsausnahme von § 2 Abs.2 Nr.3 VereinsG, da danach auch Verbotsverfügungen zB gegen zu Gewalttaten aufrufende Religionsgemeinschaften und Weltanschauungsvereinigungen möglich sein werden. Die darin liegende Einschränkung der in Artikel 4 Abs.1 Grundgesetz vorbehaltlos gewährleisteten Religionsfreiheit ist im Einzelfall nur im Rahmen der immanenten Schranken zum Schutze von Rechtsgütern von Verfassungsrang oder von kollidierenden Grundrechten Dritter zulässig.
Die Neufassung des § 14 Abs. 2 VereinsG orientiert sich am Katalog der ausländerrechtlichen Betätigungsverbote gemäß § 37 Abs. 1 und 2 AuslG, weicht jedoch in einer Reihe von Punkten zur Vermeidung von Redundanz auf Grund der unterschiedlichen Zielsetzungen des VereinsG auch davon ab. Die Voraussetzungen für das Verbot eines Ausländervereins gleichen damit im Ausgangspunkt jenen, die bereits für ein individuelles ausländerrechtliches Betätigungsverbot gelten.
Bislang gab es keine Möglichkeit, gegen einen Ausländerverein vorzugehen, der in der Bundesrepublik Deutschland zB Spenden für seine ausländische terroristische „Heimatorganisation“ sammelt, Kämpfer rekrutiert oder die Organisation auf sonstige Weise unterstützt. Zudem waren Fälle nicht erfasst, in denen Ausländervereine hier zB die Existenzberechtigung des Staates Israel bestreiten oder Nachwuchs für terroristische Ausbildungslager rekrutieren, der dann unter Umständen für Attentate eingesetzt wird. Dies ändert sich durch die Neufassung der Verbotsgründe in § 14 Abs.2 VereinsG.
Die Maßnahmen des Vereinsverbots und der Betätigungsbeschränkung sollen dabei nicht erst die Folge einer bereits eingetretenen Beeinträchtigung sein. Der Präventionszweck erfordert, schon an die Gefahr der Interessenbeeinträchtigung anzuknüpfen. In Nummer 1 heißt es dementsprechend ausdrücklich „beeinträchtigt oder gefährdet“.
Der Verbotsgrund aus § 37 Abs.2 Nr.1 AuslG wird nicht in die Neuregelung des § 14 Abs.2 AuslG übernommen. Zum einen wäre er im Hinblick auf den ohnehin geltenden Artikel 9 Abs.2 Grundgesetz iVm § 3 Abs.1 VereinsG redundant, zum anderen strebt die vorliegende Neufassung der Verbots- und Beschränkungsgründe einen konkreteren und weniger wertungsbedürftigen Katalog von Verbotsvoraussetzungen an. Damit wären Formulierungen unvereinbar, die den, möglicherweise zusätzlich unter Zeit- und Entscheidungsdruck zum Handeln aufgerufenen Sicherheitsbehörden in Form vager, hochgradig auslegungsbedürftiger Eingriffsvoraussetzungen Steine statt Brot geben würden.
Von den neu ins VereinsG aufgenommenen Verbotsgründen werden Nummer 3, Nummer 4 und 5 von besonderer Bedeutung für die innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland sein. Die Nummer 1 und 2 übernehmen bis auf eine Modifizierung von § 37 Abs.1 Nr.1 AuslG („öffentliche Sicherheit oder Ordnung“) die ersten Nummern des § 37 Abs.1 AuslG.
Alle Eingriffsmaßnahmen unterliegen, ohne dass es dazu einer Hervorhebung im Gesetz bedarf, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die nach dem Vereinsgesetz zu Maßnahmen aufgerufenen Behörden sind nach § 3 Abs. 2 Satz 1 VereinsG das Bundesministerium des Innern und oberste Landesbehörden bzw. nach Landesrecht zuständige Behörden. Bei diesem eingeschränkten Kreis von Verfügungsbefugten kann von einem sensiblen Umgang mit dem eingeräumten, im Handlungs- und Auswahlermessen stehenden Instrumentarium des Vereinsverbots und der Beschränkungsverfügung ausgegangen werden.
Nummer 1 entspricht weitgehend dem bisherigen § 14 Abs.1 Vereinsgesetz. Zusätzlich aufgenommen ist die Beeinträchtigung oder Gefährdung der politischen Willensbildung. Diese liegt insbesondere vor bei der Einwirkung auf politische Parteien, politische Wahlen oder Abstimmungen, Parlamente, Regierungen oder andere zur politischen Willensbildung berufene staatliche oder kommunale Organe oder die in solchen Organen mitwirkenden Personen oder Gruppen mit Mitteln oder in Formen, die nach allgemeiner Auffassung zur Verfolgung politischer Ziele unangemessen sind. Ebenfalls neu aufgenommen ist das friedliche Zusammenleben von Deutschen und Ausländern oder von verschiedenen Ausländergruppen, was beispielsweise durch die Ablehnung von Integration gestört wird. Durch die kollektive Betätigung von drittstaatsangehörigen Ausländern kann in besonderem Maße das friedliche Zusammenleben von Deutschen und Ausländern und vor allem von Ausländern untereinander gefährdet werden. Deshalb ist diese Gefahr in Nummer 1 ausdrücklich genannt.
Nummer 2 schützt den Bereich der völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland. Das Merkmal des Zuwiderlaufens gegen völkerrechtliche Verpflichtungen erlangt beispielsweise Bedeutung, wenn die von der Bundesrepublik Deutschland bereits gezeichneten internationalen Übereinkommen zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus oder zur Bekämpfung terroristischer Bombenanschläge ratifiziert werden und der Bundesrepublik Deutschland daraus entsprechende Verpflichtungen erwachsen.
Nach Nummer 3 kann die Förderung von Bestrebungen, deren Ziele oder Mittel mit den Grundwerten einer die Würde des Menschen achtenden staatlichen Ordnung unvereinbar sind, zu einem Vereinsverbot führen. Darunter fällt die Förderung von Organisationen im Ausland, die diktatorische oder theokratische, zB islamistische, Staatsformen anstreben. Die Ziffer setzt keine Gewaltanwendungsbereitschaft zur Zielerreichung voraus.
Nach Nummer 4 kann ein Ausländerverein verboten werden, der Gewaltanwendung als Mittel zur Durchsetzung politischer, religiöser oder sonstiger Belange unterstützt, befürwortet oder hervorzurufen bezweckt. Im Unterschied zu § 37 Abs. 2 AuslG müssen diese Handlungen nicht öffentlich erfolgen. Diese Einschränkung ist für ein individuelles Betätigungsverbot erforderlich; den Unterstützungshandlungen durch einen Verein ist die – wenn auch eventuell auf den Verein beschränkte – Öffentlichkeit immanent. Mit diesem Verbotsgrund soll unter anderem das Spendensammeln für Terrorgruppen oder das Rekrutieren von Kämpfern erfasst werden. Er wird auch für den Fall einschlägig sein, dass – nach Ausdehnung des Vereinsgesetzes auf Religionsgemeinschaften und Weltanschauungsvereinigungen – drittstaatsangehörige fundamental-islamistische Imame im Rahmen des Freitagsgebets, in einer einem Ausländerverein zurechenbaren Weise, das Existenzrecht des Staates Israel bestreiten und zur Teilnahme am gewaltsamen Befreiungskampf oder zum Mord an Juden oder US-Amerikanern aufrufen. Dabei wird in Nummer 4 eine eigene positive Stellungnahme des Vereins zur Anwendung von Gewalt vorausgesetzt.
In Nummer 5 wird die Unterstützung von Vereinigungen, die Anschläge gegen Personen oder Sachen veranlassen, befürworten oder androhen, als Verbotsgrund verankert. Im Unterschied zu § 37 AuslG sind die Bezüge zu Deutschland hier nicht erforderlich, um die Unterstützung von Vereinigungen unabhängig davon zu erfassen, wo die Anschläge verübt werden. Die Einschränkung auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland oder auf Deutsche oder deutsche Einrichtungen ist angesichts international organisierter und agierenden Terrorgruppen, die immer auch abstrakt eine Bedrohung für die Bundesrepublik Deutschland darstellen, nicht angezeigt.
In Nummer 5 reicht es aus, wenn die zB durch Spenden unterstützte Organisation im Ausland in den im Text aufgeführten Begehungsformen in Zusammenhang mit Anschlägen steht, während der inländische unterstützende – und deshalb ggf. aufzulösende oder in seiner Tätigkeit einzuschränkende – Verein selbst seine Tätigkeit im Inland auf legale Handlungen beschränken kann. Denn auch von einer vorgeblich karitativen Tätigkeit zB zur Unterstützung der Angehörigen der „Märtyrer“ in einem ausländischen „Befreiungskampf“ kann eine indirekte, Gewaltanwendung unterstützende Wirkung ausgehen, die dem innerstaatlichen ordre public widerspricht.
Redaktionelle Folgeänderung zur Einfügung des § 14 Abs.2 VereinsG.
Die in § 15 Abs.2 VereinsG vorgesehene Änderung begrenzt die durch Verweisung auf § 14 VereinsG erfolgende Anwendung der Vereinsverbots- und Beschränkungsgründe auf ausländische Vereine, die nicht ganz oder überwiegend aus Unionsbürgern bestehen. Sie vollzieht damit für ausländische Vereine die Änderung der Differenzierung zwischen Deutschen und Ausländern nach, hin zu einer Differenzierung zwischen Deutschen und Unionsbürgern gegenüber Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen.
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(nicht abgebildet)
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