| Motive | zu § 5 | G-10 |
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| Begründung des Entwurfs – G-10 (14/5655) |
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Der Bundesnachrichtendienst führt strategische Beschränkungen im Rahmen seiner technischen Aufklärung durch. Diese wird nicht vollständig durch das G 10 erfasst. In seltenen Ausnahmefällen, zum Beispiel durch technische Fehler in der Übertragung einer Telekommunikation, kann es vorkommen, dass die technische Aufklärung außerhalb einer Beschränkung nach § 5 G 10 personenbezogene Daten erbringt, die dem G 10 unterliegen. In diesen Fällen prüft der Bundesnachrichtendienst, ob eine Bestimmung und eine Anordnung vorliegen, in deren Rahmen die Daten hätten gewonnen werden dürfen. Gibt es eine geeignete Anordnung und enthält die Telekommunikation einen dort angegebenen Suchbegriff, kann der Bundesnachrichtendienst mit den gewonnenen Daten gemäß §§ 5 bis 7 G 10 verfahren. Ansonsten werden die Daten gemäß ständiger, schon bisher eingehaltener Praxis sofort vernichtet.
§ 3 Abs.1 Satz 1 G 10 geltender Fassung beschränkt die strategische Fernmeldekontrolle des Bundesnachrichtendienstes bisher auf nicht leitungsgebundene Telekommunikation. Dies erklärt sich aus der Situation, die der Gesetzgeber 1994, bei Erlass des Verbrechensbekämpfungsgesetzes, vorgefunden hat. Die internationale nicht leitungsgebundene Telekommunikation (Satellitenverkehre, Richtfunkverkehre) erschien damals ergiebig genug, Erkenntnisse über die in § 3 Abs. 1 G 10 bisheriger Fassung genannten Gefahrenbereiche gewinnen zu können.
Jedoch hat sich die Telekommunikationstechnik in den letzten Jahren grundlegend gewandelt. Richtfunkverkehre spielen in Mitteleuropa so gut wie keine Rolle mehr. Der Anteil, den Satellitenverkehre an der internationalen Telekommunikation haben, nimmt seit 1997 rapide ab; bezogen auf einige Regionen liegt er inzwischen unter 10 %. Gewinner der Entwicklung sind vor allem die Lichtwellenkabel, die seit den späten neunziger Jahren weltumspannend weltumspannend verlegt sind. Bis 2003 werden 175 Länder der Erde an die großen internationalen Lichtwellenkabel-Verbindungen angeschlossen sein. Aber auch die aus früherer Zeit vorhandenen internationalen Koaxialverbindungen (Kupferkabel) – bis Ende der 70er Jahre das dominierende Übertragungsmedium – können inzwischen intensiver genutzt werden und bilden dadurch eine wieder erstarkte Konkurrenz zu den Satelliten.
Die neue oder zurückgewonnene Bedeutung des Kabels erklärt sich daraus, dass die internationale Telekommunikation heute durchgängig digital, d. h. in der „Sprache“ der elektronischen Datenverarbeitung übertragen wird. Die Digitalisierung macht es möglich, in ein und demselben Kabel mehrere Tausend oder sogar mehrere Zehntausend Verkehre gleichzeitig zu übertragen. Diese werden an den großen Knotenpunkten des Welt-Telekommunikationsnetzes „gebündelt“ und im „Bündel“ auf den jeweils günstigsten Weg gebracht. Dies kann ein Lichtwellenkabel, ein Koaxialkabel oder eine Satellitenverbindung sein. Satellitenverbindungen werden aber tendenziell seltener genutzt, denn speziell die Lichtwellenkabel sind nicht nur kostengünstiger, sondern lassen überdies erheblich höhere Übertragungsraten zu. Es zeichnet sich ab, dass Satelliten künftig nur noch als Auffangweg dienen werden, falls die Kapazität der Kabel erschöpft ist. Bliebe die strategische Fernmeldekontrolle auf nicht leitungsgebundene Telekommunikation beschränkt, wäre deshalb das zugängliche Material künftig zu gering, um hinreichende Erkenntnisse über die relevanten Gefahrenbereiche zu liefern.
Außerdem spielt bei der Übertragung internationaler Telekommunikation die sog Paketvermittlung (packet switching) eine immer stärkere Rolle. Bei dieser Technik wird ein Verkehr in verschiedene kleine Datenblöcke zerlegt. Die Blöcke, Pakete, werden mit Steuerinformationen versehen und dann je für sich computergesteuert auf verschiedenen Routen übertragen. Welche Route der Computer für welches Paket wählt, hängt von ihrer Auslastung und den Übertragungskosten ab. Beispielsweise könnte der Anfang eines Telefax über Lichtwellenkabel, der Mittelteil über Satellit, das Ende über ein Koaxialkabel geleitet werden. Kurz vor ihrem gemeinsamen Ziel, also etwa an der letzten Vermittlungsstelle vor dem Empfänger, werden die verschiedenen Pakete wieder zusammengesetzt. Die strategische Fernmeldekontrolle steht damit vor der Notwendigkeit, die einzelnen Pakete in den unterschiedlichen Übertragungswegen aufspüren zu müssen; wird lediglich ein Teil einer Telekommunikation erfasst, bleibt er sinnlos und unverwertbar.
Die Neufassung des geltenden § 3 Abs.1 hat folglich zum Ziel, internationale Telekommunikation, die aus den nicht leitungsgebundenen Übertragungswegen in die leitungsgebundenen abgewandert ist oder absehbar abwandern wird, der strategischen Fernmeldekontrolle zu erhalten. Es ist nicht beabsichtigt, den Umfang der bisherigen Kontrolldichte zu erweitern.
So bleiben Art und Weise der Erfassung sowie die Anwendungsvoraussetzungen grundsätzlich gleich. Schon bisher war dem Bundesnachrichtendienst aufgegeben, aus einer Vielzahl von Telekommunikationen die relevanten durch Suchbegriffe auszufiltern (§ 3 Abs.2 G 10 geltender Fassung). Das setzte eine digitalisierte, gebündelte Übertragung voraus, wie sie zuerst bei Satellitenverkehren vorkam und nunmehr ebenso in den Kabeln vorgenommen wird. Um sicherzustellen, dass in der Tat nur gebündelt übertragene Telekommunikation kontrolliert wird, legt § 5 Abs.1 Satz 1 diese Voraussetzung ausdrücklich fest. Kabel, die zu einem einzelnen, individuellen Anschluss führen, können und dürfen nicht Gegenstand der strategischen Fernmeldekontrolle sein.
Das Besondere der „strategischen“ Fernmeldekontrolle ist und bleibt nämlich, dass aus einer großen Menge verschiedenster Sachverhalte einzelne ausgewertet werden, die sich hierfür aufgrund bestimmter Merkmale qualifizieren (BVerfGE 67, 157, 174 f, 181). Die maschinelle Selektion an der Wortbank ist dabei nur einer von mehreren Filtern. Die Mengenverhältnisse lassen sich anhand der Praxis zu § 3 G 10 geltender Fassung verdeutlichen:
Weltweit fallen täglich mehrere Milliarden Telekommunikationen an. Davon werden ca 50 Millionen von und nach Deutschland geführt.
Die Empfangsanlagen des Bundesnachrichtendienstes sind so ausgelegt, dass sie täglich ca. 100 000 Telekommunikationen erfassen und in die Wortbank leiten können.
Unter diesen 100 000 Telekommunikationen befinden sich ca. 750, die von oder nach Deutschland geführt werden.
Ca 40 dieser 750 Telekommunikationen enthalten Suchbegriffe aus einer Anordnung. Sie werden von Mitarbeitern des Bundesnachrichtendienstes inhaltlich und rechtlich geprüft.
Als Ergebnis der Prüfung werden erfahrungsgemäß ca. 37 Telekommunikationen sogleich vernichtet. Ca 3 Telekommunikationen täglich werden der weiteren Auswertung zugeführt.
Wie diese Zahlen zeigen, ist die strategische Kontrolle des Bundesnachrichtendienstes auf einen verschwindend kleinen Bruchteil der geführten internationalen Telekommunikationen begrenzt. Bezogen auf den einzelnen Grundrechtsträger ist die Wahrscheinlichkeit, einen Eingriff in das Fernmeldegeheimnis hinnehmen zu müssen, äußerst gering. Dabei wird es auch in Zukunft bleiben, wenn die Kontrolle auf kabelgeführte internationale Telekommunikationen ausgedehnt wird. Denn auch die erweiterte Befugnis unterliegt in ihrer Ausübung faktischen Grenzen, gesetzt durch geografische und technische Vorgegebenheiten. Bedingt durch sein beschränktes Operationsgebiet und seine beschränkten Aufklärungskapazitäten wird der Bundesnachrichtendienst stets nur einige wenige internationale Übertragungsstränge überwachen können; er muss sich entscheiden, welche ihm unter nachrichtendienstlichen Gesichtspunkten potenziell ergiebig erscheinen. Niemals werden alle relevanten Telekommunikationen in die ausgewählten Übertragungsstränge gelangen; welche es sind, hängt von technisch bedingten Übertragungszufälligkeiten ab. Dieses Prinzip gilt sowohl für die Satelliten- als auch für die kabelgestützte Übertragung. Da nun in Lichtwellenleitem erheblich mehr Telekommunikationen gleichzeitig übertragen werden können als über Satellit, ist die Wahrscheinlichkeit, im Lichtwellenleiter vom Bundesnachrichtendienst erfasst zu werden, nochmals geringer.
Für den Gefahrenbereich des bewaffneten Angriffs (§ 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1) war die Kontrolle leitungsgebundener Telekommunikation auch bisher schon möglich (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Satz 3 G 10 geltender Fassung). Diese Bestimmung hat der verfassungsgerichtlichen Überprüfung mehrfach standgehalten (BVerfGE 67, 157, 173 ff.; 100, 313, 382 ff.).
Allerdings war es ein vom Bundesverfassungsgericht hervorgehobener Vorteil, dass die strategische Fernmeldekontrolle bei § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 6 G 10 geltender Fassung auf etwa 10 vom Hundert der internationalen Telekommunikation begrenzt blieb; denn ungefähr dieser Anteil der insgesamt geführten internationalen Telekommunikation wird gegenwärtig nicht leitungsgebunden übertragen (BVerfGE 100, 313, 377, 380). Dafür, dass die Begrenzung auf nicht leitungsgebundene Verkehre künftig entfällt, schafft § 10, die Regelung über den Inhalt der Anordnung, einen Ausgleich. Gemäß § 10 Abs. 4 muss das zuständige Bundesministerium in der Anordnung festlegen, welcher Anteil der auf den festgelegten Übertragungswegen zur Verfügung stehenden Übertragungskapazität überwacht werden darf; dieser Anteil darf in Fällen des § 5 höchstens zwanzig vom Hundert betragen.
Wie bisher die Begrenzung auf nicht leitungsgebundene Telekommunikation bildet die nach § 10 Abs. 4 Satz 4 zu setzende Obergrenze nur die vorderste von mehreren Sperren, die dem Bundesnachrichtendienst bei der strategischen Fernmeldekontrolle gesetzt sind; weitere Sperren sind die beschränkten Erfassungskapazitäten sowie das Verfahren der maschinellen Selektion. Deshalb darf § 10 Abs. 4 Satz 4 keineswegs so verstanden werden, als könne der Bundesnachrichtendienst künftig bis zu 20 vom Hundert der internationalen Telekommunikationen zur Kenntnis nehmen. Es geht vielmehr darum, welcher Anteil der mit einem bestimmten Zielgebiet anfallenden Menge von Telekommunikationen für die strategische Fernmeldekontrolle überhaupt zur Verfügung steht.
Dass die Obergrenze dieses Anteils künftig bei 20 vom Hundert liegen kann, ist im Hinblick auf die neuartige Technik der Paketvermittlung (packet switching) geboten. Wenn nämlich eine Telekommunikation in Pakete aufgeteilt wird und wenn die Pakete jeweils über unterschiedliche Übertragungswege geleitet werden, nimmt die Wahrscheinlichkeit, alle Pakete zusammenfügen zu können, exponentiell mit jedem gebildeten Paket ab. Folglich bedarf es eines entsprechend vergrößerten Erfassungsansatzes, um die Chance auf Erfassung aller Pakete zu wahren.
Die redaktionell überarbeitete Vorschrift bezeichnet abschließend die Gefahrenbereiche, die die strategische Nachrichtenkontrolle des Bundesnachrichtendienstes rechtfertigen (bisher § 3 Abs.1 Satz 2).
Die Regelung ist gegenüber der geltenden Fassung des G 10 unverändert.
Nach § 3 Abs.1 Nr.2 G 10 geltender Fassung kann die strategische Fernmeldekontrolle im Gefahrenbereich Terroris- mus bisher nur eingesetzt werden, um die Gefahr der Begehung von Anschlägen in der Bundesrepublik Deutschland zu erkennen. Dies ist zu eng. So könnte die strategische Fernmeldekontrolle beispielsweise nicht eingesetzt werden, um terroristische Anschläge gegen im Ausland befindliche deutsche Einrichtungen, Streitkräfte oder Staatsbürger zu erkennen. Die Neufassung hilft dem ab. Hiernach müssen die terroristischen Anschläge, denen begegnet werden soll, allerdings in jedem Fall einen unmittelbaren Bezug zur Bundesrepublik Deutschland haben. Ein solcher Bezug wird auch dann gegeben sein, wenn ein terroristischer Anschlag Aus- und Nachwirkungen in der Bundesrepublik Deutschland hat. Als Beispiel kommt in Betracht, dass eine Gruppe ausländischer Terroristen enge Kontakte nach Deutschland hat oder dass eine terroristische Gruppe des Auslands von Deutschland aus finanziell oder logistisch unterstützt wird.
Die gegenwärtige Beschreibung des Gefahrenbereichs der Proliferation ist zu eng, indem sie allein auf die in Teil I der Ausfuhrliste (Anlage AL zur Außenwirtschaftsverordnung) genannten Güter abstellt. Dies zeigt sich anhand des einschlägigen Straftatbestandes § 34 des Außenwirtschaftsgesetzes (AWG). Lediglich § 34 Abs. 1 Satz 1 AWG erfasst unerlaubten Außenwirtschaftsverkehr mit Waren, Datenverarbeitungsprogrammen und Technologien im Sinne des Teils I der Ausfuhrliste. § 34 Abs. 1 Satz 2 und § 34 Abs. 4 AWG stellen weitere Verstöße gegen Ausfuhrverbote und Embargomaßnahmen, insbesondere zu Waren mit doppeltem Verwendungszweck (sog. dual use-Güter), unter Strafe, die nach dem Gesetzeszweck des G 10 ebenfalls von der strategischen Fernmeldekontrolle erfasst werden sollen. Deshalb ist die bisherige Bezugnahme auf Teil I der Ausfuhrliste gestrichen worden.
Die Vorschrift ist lediglich redaktionell überarbeitet worden.
Der in der bisherigen Fassung des G 10 enthaltene Gefahrentatbestand ausländischer Geldfälschungen ist vom Bundesverfassungsgericht wegen Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als unvereinbar mit dem Grundgesetz angesehen worden (BVerfGE 100, 313, 384 f.). Das Gericht hat als verhältnismäßig eine Eingrenzung des Tatbestandes auf Fälle von Geldfälschungen großen Stils angesehen, die im Ausland erfolgen und die Geldwertstabilität der Bundesrepublik Deutschland und damit die Wirtschaftskraft des Landes in einem Maß beeinträchtigen, das den anderen im Katalog des G 10 aufgeführten Gefahren nahe kommt (BVerfGE 100, 313, 385). Diesen Maßgaben entsprechend sieht die Neufassung nunmehr als Gefahrentatbestand die Beeinträchtigung der Geldwertstabilität im Euro-Währungsraum durch im Ausland begangene Geldfälschungen vor. Die neue Bezeichnung des Währungsraums ist durch die bevorstehende Währungsumstellung auf den Euro veranlasst.
Der Bundesnachrichtendienst hat bisher von der Möglichkeit, Geldwäsche aufzuklären, keinen Gebrauch gemacht, weil in § 3 Abs.1 Satz 2 Nr.6 G 10 geltender Fassung ein Zusammenhang mit § 3 Abs.1 Satz 2 Nr.3 bis 5 G 10 geltender Fassung verlangt wurde, dieser Zusammenhang aber regelmäßig nur schwer belegbar ist.
Geldwäsche ist eine typische Erscheinungsform der Organisierten Kriminalität. Sie kommt nicht nur im Zusammenhang mit Proliferation oder Drogenhandel vor, also den Gefahrenbereichen nach § 3 Abs.1 Satz 2 Nr.3 bis 5 G 10 geltender Fassung, sondern auf allen Feldern, die § 261 StGB als Vortaten der Geldwäsche erwähnt. Deshalb ist auch mit Erkenntnissen des Bundesnachrichtendienstes zu rechnen, sobald das Erfordernis eines Zusammenhangs mit Proliferation oder Drogenhandel entfällt. Hierbei ist zugleich davon auszugehen, dass Deutschland ein attraktives Zielgebiet für durch Straftaten erlangte Gelder ist. Die Neufassung der Vorschrift bezieht sich auf international organisierte Geldwäsche unter den Voraussetzungen des § 261 StGB und beschränkt sich – in Übereinstimmung mit der Formulierung in § 5 Abs.1 Satz 3 Nr.3 – auf Fälle von erheblicher Bedeutung. Mit der Aufgabe des Erfordernisses, dass ein Zusammenhang mit Proliferation oder Drogenhandel gegeben sein muss, wird die strategische Fernmeldekontrolle des Bundesnachrichtendienstes dennoch nicht übermäßig ausgeweitet. Eine Begrenzung der strategischen Fernmeldekontrolle wird weiterhin durch § 1 Abs.1 Nr.2 vorgegeben, wonach der Bundesnachrichtendienst die strategische Fernmeldekontrolle nur im Rahmen seiner Aufgaben nach § 1 Abs.2 BNDG durchführen darf. Somit muss stets ein Bezug zu Vorgängen von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung gegeben sein; die Aufklärung gewöhnlicher Kriminalität scheidet aus.
Satz 4 ist aufgrund der Neufassung der Sätze 1 und 2 neu formuliert worden. Nach der Neufassung des Satzes 1 entfällt die frühere Unterscheidung zwischen leitungsgebundenen und nicht leitungsgebundenen Telekommunikationsbeziehungen. Die Regelung stellt klar, dass die im bisherigen G 10 enthaltene Befugnis, Beschränkungen auch für Postverkehrsbeziehungen anzuordnen, auch weiterhin für den Gefahrentatbestand des Satzes 3 Nr. 1 gilt.
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Auch im Hinblick auf die neue Technologie in der internationalen Telekommunikation gelten die Regelungen der bisherigen Fassung des G 10 über die Verwendung von Suchbegriffen. Deshalb ist der bisherige § 3 Abs. 2 inhaltlich unverändert übernommen worden.
Nach § 3 Abs.2 Satz 3 Nr.2 G 10 geltender Fassung darf der Bundesnachrichtendienst Anschlüsse von Gesellschaften mit dem Sitz im Ausland nicht gezielt erfassen, sofern der überwiegende Teil des Gesellschaftsvermögens oder -kapitals sowie die tatsächliche Kontrolle über die Gesellschaft deutschen natürlichen oder juristischen Personen zusteht und die Mehrheit der Vertretungsberechtigten deutsche Staatsangehörige sind. Die Prüfung dieser Voraussetzungen kann in Einzelfällen erheblichen Verwaltungsaufwand erfordern.
Jedoch bestand das mit der Vorschrift verfolgte Anliegen letztlich darin, deutsche Staatsangehörige zu schützen. Denn wenn die Kontrolle eines Unternehmens überwiegend in der Hand deutscher Staatsangehöriger liegt, werden diese regelmäßig auch einen erheblichen Teil der Unternehmens- Telekommunikation führen.
Das Anliegen, deutsche Staatsangehörige zu schützen, behält § 5 Abs. 2 Satz 3 bei und setzt es sogar noch konsequenter um. Eine gezielte Erfassung wird dem Bundesnachrichtendienst nunmehr gegenüber allen Anschlüssen untersagt, bei denen deutsche Staatsangehörige entweder Inhaber oder regelmäßige Nutzer sind. Damit ist der Deutsche, der bei einer Gesellschaft mit Sitz im Ausland arbeitet, geschützt, ohne dass es auf die Kapital- oder Kontrollverhältnisse der Gesellschaft ankäme.
Auf der anderen Seite ist ein umfassender Schutz für Gesellschaften im Ausland, deren Kapital oder Kontrolle überwiegend in der Hand deutscher Staatsangehöriger liegen, verfassungsrechtlich nicht geboten. Artikel 10 GG findet nämlich auf ausländische juristische Personen keine Anwendung (BVerfGE 100, 313, 364).
Die bisher in § 3 Abs. 2 enthaltene Protokollierungsregelung ist lediglich redaktionell umformuliert worden.
(Siehe BGB-E, BT-Drucksache Nr.14/5655, S.17 f)
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